REVIVÊNCIA

Raimundo Palhano

 

 

Nasci em um sábado ao meio dia.

Meio perdido entre dedos humanos.

Puxa-vida!

E agora, ao meio dia de quarta-feira, onde nascerei?

Que outros pais ouvirão meu choro de espanto diante do mundo,

se os que me fecundaram partiram para viver a morte?

A quem recorrerei para que explique o que sou,

se não mais nascerei?

A quem devo perguntar sobre o meu passado,

se a minha memória ainda não se refez?

Preciso saber o que perdi por onde andei.

Necessito conhecer o que achei por onde permaneci.

Se deste composto de moléculas,

dezenas de vezes encontradas entre achados e perdidos,

restou algum sinal do clarão da manhã.

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NOTA INTRODUTORIA SOBRE PODER, CONTROLE SOCIAL E ORÇAMENTO PÚBLICO

(Publicado em 2006 pela Fundação Konrad Adenauer-BR)

                                                                                Raimundo Palhano

(Ex-Presidente do Instituto do Homem)

1. UM TEMA INADIÁVEL E DESAFIADOR

Não poderia ter sido melhor a escolha do tema para a retomada dos Debates Adenauer em 2004. Foram seis debates ao redor de quatro horas cada, realizados entre abril e outubro, envolvendo a presença de quase 1.400 participantes, filiados a organizações da sociedade civil, instituições públicas governamentais, instituições de educação superior e universidades, organizações religiosas e instituições privadas.

Razões para justificar o interesse do público foram muitas: no plano interno o fato do país se encontrar sob a direção política do PT, primeiro partido de esquerda a chegar ao poder central no Brasil e, regionalmente, a crise interna do bloco dominante da política maranhense, motivada pela quebra de alianças entre personagens poderosas do sistema; sem esquecer o panorama internacional, influenciado barbaramente pelo unipolarismo norte-americano, que, sob a liderança de um presidente amante da guerra, redesenha um cenário ameaçador para a democracia mundial, sintetizado na imperial ação militar contra o Iraque.

Construir formas avançadas e eficazes de exercer o controle social sobre o poder do estado e do mercado talvez seja o maior dos desafios políticos contemporâneos. O poder deixou de ser local e nacional e passou a ser cada vez mais global. A força dos estados nacionais não-hegemônicos e de suas unidades federativas locais se revelam cada vez mais débeis frente ao poderio dos bancos, do capital financeiro e do complexo industrial-militar, em especial o norte-americano. Governos derivados de partidos anteriormente revolucionários são cada vez mais impotentes no ambiente internacional e se submetem às políticas econômicas neoliberais e mercadocêntricas, cedendo aos desígnios de uma espécie nova de afirmação política, que se caracteriza pela combinação entre o fascínio e a maldição do poder.

As formas atuais que caracterizam o poder mundial evidenciam a necessidade inadiável do revigoramento do poder local e nacional como alternativas às desigualdades produzidas por essa ordem mundial globalizada, marcada fortemente pela substituição do político pela pura racionalidade e objetividade dos mercados. Países como o Brasil e muitos outros da América Latina, África e Ásia necessitam resolver os problemas de exclusão social, de desemprego e de endividamento externo, os quais jamais serão ultrapassados se continuarem subordinados à atual racionalidade econômica e política. Sem um poder nacional soberano, construído livre e democraticamente, muitos países estarão condenados e sem perspectivas. Não há possibilidade alguma de se atingir o desenvolvimento em escala humana se os poderes locais não aflorarem em plenitude, com força suficiente para gerar contra-poderes centrados no respeito à dignidade humana.

Não se fortalece o poder local sem participação ativa da população e da sociedade organizada. A centralização do poder é um mal a ser banido para que o poder das comunidades, dos municípios e das unidades federadas se faça emergir em plenitude. As contribuições recolhidas nos Debates 2004 evidenciaram essa realidade e deixaram claro ser este um dos maiores desafios neste início de terceiro milênio.

O balanço das análises revela que ainda são graves os problemas para se atingir um poder local comprometido com o desenvolvimento sustentável dos municípios maranhenses e brasileiros. Perduram formas sólidas de centralização do poder, onde as decisões são sempre tomadas de cima para baixo; a participação popular é fraca, chegando em alguns casos a uma situação de ausência; o clientelismo, sob os mais diferentes disfarces, ainda está vivo e sedento; a falta de poder e de recursos internos perpassam fortemente a realidade de centenas e de milhares de municípios no Maranhão e no Brasil, sobretudo porque não são capazes de produzir economias locais geradoras de renda e por isso ficam na dependência quase exclusiva dos impostos e transferências da união e, por último, com um peso avassalador, o perverso sistema de corrupção que drena, sem piedade, somas fabulosas de recursos públicos que poderiam, se corretamente aplicados, evitar as profundas desigualdades que caracterizam a sociedade brasileira, tornando as políticas públicas mais eficazes e redutoras da pobreza e do subdesenvolvimento.

A oportunidade da temática debatida se completa com a inclusão do orçamento público como lugar privilegiado de definição e implementação de políticas públicas, portanto como lugar-síntese da verdadeira materialização do poder do estado. Mantido, historicamente, por razões óbvias, sob sete chaves, o orçamento público ainda é visto como algo impenetrável e de acesso exclusivo aos donos do poder, mesmo depois da Carta Magna de 1988 e da recente Lei de Responsabilidade Fiscal. Os Debates de 2004 contribuíram fortemente na luta das organizações locais e regionais que visam desmistificar a peça orçamentária e torná-la acessível a números cada vez maiores de cidadãos.

2. UM NOVO SENTIDO PARA A GESTÃO DO ESTADO

Os Debates Adenauer 2004 não se limitaram apenas ao exercício salutar da análise estrutural e conjuntural das realidades enfocadas. Foram também propositivos e sinalizadores de modos novos de produção política. Uma das evidências diz respeito à necessidade de se buscar um novo papel para o estado e sua gestão. Apesar da história ensinar que o estado não se auto-reforma, torna-se cada vez mais presente a certeza de que as formas atuais de sua gestão, intransparentes e pouco participativas, não garantirão a melhoria das condições de vida do povo.

É mais do que urgente um novo modus operandi de governar em contextos marcados por desigualdades profundas. A gestão do estado precisa se abrir à participação da cidadania organizada. Apesar de terem crescido nos últimos anos, são ainda insignificantes e ineficazes os canais de interlocução e mediação entre o estado e a sociedade.

A simples mudança de conteúdo no conceito de desenvolvimento não garante a sua efetivação nos novos moldes se não existirem oportunidades de refundição democrática do estado. Urge que se explore ao máximo as formas de envolvimento dos cidadãos na gestão do estado, que estão asseguradas, direta ou indiretamente, nas constituições e leis orgânicas das unidades federadas e dos municípios: audiências públicas, conselhos abertos, ouvidorias, plebiscitos, referendum, orçamentos participativos, acesso a informações públicas, comitês de desenvolvimento, pactos territoriais e conselhos de gestão, entre outras.

3. EFETUAR O CONTROLE SOCIAL DO ESTADO E DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

A questão do controle social das políticas públicas foi a referência máxima dos Debates 2004. Para se defender dos abusos de poder do estado, a sociedade civil precisa ser, conforme Habermas, ofensiva, ou seja,  promover ações coletivas e defensiva, isto é, produzir “contra-esferas”; “contra- instituições”.

Em qualquer que seja a realidade política é indispensável o desenvolvimento do controle social sobre o estado. Instituir o “contra-poder popular”, segundo o jurista Fábio Konder Comparato, se apresenta hoje para o Brasil como uma das saídas fundamentais para o resgate da soberania do povo.

No passado recente e agora muito mais ainda, deve-se entender o controle social como o núcleo da questão que trata das relações entre sociedade e estado. Seu conteúdo está associado à capacidade que tem ou terá a sociedade organizada de influir e atuar nas políticas públicas. Seu objetivo imediato, em países como o Brasil e estados como o Maranhão, é melhorar o atendimento das populações pelo poder público, defendo os direitos dos cidadãos como beneficiários prioritários das políticas governamentais. Sem perder, contudo, a perspectiva de que, em estágios superiores de sociabilidade, o controle social deve ir mais fundo, mais além: deve ter como premissa o fortalecimento da capacidade dos cidadãos de se auto-governarem frente aos vários aspectos e dimensões da vida societal.

Com absoluta certeza continuará sendo um dos tópicos prioritários da agenda política ainda por muito tempo, uma vez que sua baixa efetividade deixou de ser privilégio das sociedades pouco desenvolvidas, pois, observando-se os movimentos do poder mundial, nota-se que também nas grandes potências o controle público sobre os governos sofre preocupantes refluxos.

A reinvenção do controle social não se dará, no entanto, sem a ativação das formas de envolvimento da cidadania na gestão pública, mesmo que para isso seja necessário radicalizar as formas de resistência. Uma dessas formas será o desenvolvimento de instrumentos e instituições cada vez mais consistentes e adequados à efetividade das ações da sociedade civil organizada. No caso brasileiro merece destaque o papel do Ministério Público, por exemplo. Esses novos mecanismos e instrumentos de participação ativa deverão priorizar a capacidade das comunidades locais orientarem e fiscalizarem mais de perto as ações dos governos e suas relações com o mercado. A tendência que está atribuindo ao mercado a hegemonia nos processos de regulação da vida social e política precisa ser urgentemente  contida.

4. PRODUZIR NOVAS FORMAS DE REGULAÇÃO E CONTROLE DO MERCADO

A ordem mundial hoje se caracteriza pela dominância de princípios e práticas de um mercado capialista internacionalizado e transnacionalizado e por um sistema de comunicações e informações globalizadas que desafiam a regulação e os controles. Embora não tenha sido esse o enfoque principal dos Debates 2004, as análises sobre os limites e possibilidades do controle social sobre o estado deixou subentendido que a fragilidade atual dos estados nacionais em propiciar políticas públicas eficazes se deve ao fato de que a regulação política está muito mais no âmbito do mercado global do que na esfera do estado-nação. A pergunta-chave é: mesmo em crise, o estado deve ser substituído pelo mercado no exercício de suas funções  reguladoras e integradoras da vida das nações?

É preciso instituir uma nova regulação política para reconstruir e ampliar o espaço público e a legitimidade do mandato político. Alguns mecanismos vêm sendo testados no país, embora incipientes, tais como o planejamento participativo das ações estratégicas, construção de esferas não-estatais, valorização e fortalecimento dos conselhos de co-gestão, elaboração de políticas setoriais, capacitação para gestão e proposição de políticas públicas.

O poder dos mercados globais é descomunal e ultrapassa o poder da maioria dos estados nacionais hoje. Como se observa, a produção mundial não depende mais dos estados, uma vez que o poder econômico não está mais subordinado ao poder estatal. O argumento clássico de que o poder, em predominando essa tendência, emanaria do povo poderá virar retórica pura pois, no mundo real, o poder tem emanado cada vez mais do próprio poder.

5. UM NOVO CONTEÚDO PARA O DESENVOLVIMENTO

Os Debates 2004 revelaram que, em sentido histórico, o desenvolvimento nacional e, especialmente o do Estado do Maranhão, se fez de um modo includente para bem poucos e excludente para muitos. As estatísticas sobre esse quadro são dramáticas e não há como desprezá-las. Por isso a história do povo brasileiro e maranhense tem sido de sofrimentos, discriminações e de concentração de poderes nas mãos de poucos. Continua pairando no ar, e isso já dura séculos, a busca de um elo perdido e de um sonho de promissões, mesmo distantes.

Em contextos como esse, as políticas públicas implantadas não conseguem e não conseguiram superar a chaga abominável da exclusão. A única explicação plausível para isso está no fato do desenvolvimento do Brasil e do Estado do Maranhão ter se orientado sempre pela lógica do mercado e da acumulação privada, em grande parte ainda sob a forma de acumulação primitiva.

No caso maranhense o exemplo histórico vem de meados do século XVIII, sob influência do projeto econômico do Marquês de Pombal. Passados 250 anos do sistema pombalino, ainda falta um projeto coletivo para o desenvolvimento do Maranhão. Os projetos que existiram foram elaborados e hegemonizados por governos e grupos dominantes para atender a interesses setoriais e particulares. Eis porque é preciso que se alcance um novo conceito e um novo sentido para o desenvolvimento, tomando como ponto de partida as singularidades, os planos e aspirações das coletividades vivas, os seus problemas recorrentes e as suas potencialidades.

Criar raízes locais para esse projeto de desenvolvimento é condição insubstituível. A tradição do planejamento do desenvolvimento se baseia em projetos fechados, produzidos em gabinetes próprios ou terceirizados e implantados de cima para baixo.

O projeto de sociedade precisa apoiar-se em lideranças adequadas e em representantes legítimos dos segmentos organizados da sociedade e do mundo político. Só assim o desenvolvimento poderá partir das realidades locais e não das realidades mercadológicas nacionais e internacionais. Só assim será possível controlar o poder das elites políticas, econômicas e senhoriais que dominam há séculos o poder estadual e local e que são as responsáveis diretas pela aplicação contínua do sistema tradicional de programar o desenvolvimento local, estadual e regional.

Qual dever ser então o sentido principal de uma proposta de desenvolvimento que conduza à sustentabilidade econômica, social, política e ambiental? Deverá ser o da produção de novas formas de sociabilidade, que assegurem o comprometimento radical com a dignidade humana e com sobrevivência do planeta. Como não se têm experiências passadas efetivas de encarar o desenvolvimento dessa maneira, torna-se urgentíssimo que se aprenda a elaborar propostas novas de sociedade e propostas alternativas de desenvolvimento.

A questão primeira a ser enfrentada é: como e por onde começar a mudança? A conscientização é muito importante para isso, no entanto não é suficiente. Há uma outra força mais poderosa: a resistência. A capacidade de resistir passa pela ideologia, pela crença em alternativas ao que está vigorando na sociedade. Pressupõe a esperança pois, sem esperança, não é possível mudar nada na vida e na sociedade. A fé, a crença, a mística são forças vitais que produzem as razões dos engajamentos na luta pela mudança do mundo. Por esse motivo uma das primeiras iniciativas deve ser a valorização da educação, principalmente a educação popular, a fim de que as comunidades e as populações em geral possam ter acesso a informações que promovam novas leituras do mundo, novas pedagogias da esperança e da resistência.

Como tornar tudo isso algo prático, aplicável nos municípios, nas cidades e no estado como um todo? Precisa-se rever o planejamento do desenvolvimento. Não será fácil fazer isso. Uma das maiores dificuldades está nos municípios: a sua baixa capacidade técnica e de gestão. Outra grande dificuldade: superar a idéia de que o planejamento do desenvolvimento deve priorizar, sobretudo, a realidade urbana. Como a situação urbana é caótica hoje em dia e os recursos públicos são escassos e insuficientes, principalmente por força dos encargos financeiros da dívida pública interna e externa, torna-se quase impossível encontrar saídas que incluam de verdade a população no processo de desenvolvimento. Não se tem mais recursos para continuar dissipando em tentativas inócuas de resolver o impossível. Nesse caso a solução passa pela priorização de um novo tipo de planejamento, centrado no local e no territorial, centrado na busca de níveis cada vez maiores de efetividade em relação aos recursos aplicados.

Necessita-se pois, de uma nova geopolítica para o Maranhão e para o Brasil. 70% da população brasileira vivem em 10% dos territórios nacionais. 30% vivem em regiões metropolitanas. 80% dos municípios têm menos de 20.000 habitantes. Precisa-se planejar a ocupação do nosso território, para resolver de fato a questão urbana e a qualidade de vida do povo.

Colocar a economia a serviço do desenvolvimento sustentável maranhense é focal. O que se tem feito até agora é colocado o crescimento econômico a favor dos proprietários, rentistas e capitalistas em geral, e de seus aliados, sejam nos governos, sejam na iniciativa privada. O novo crescimento econômico precisa necessariamente gerar empregos e respeitar o ambiente. O desenvolvimento tradicional só tem conseguido elevar o produto e até nisso tem perdido dinamismo. A geração de empregos tem ficado para trás e com isso o desemprego e o sub-emprego prosperam.

Continuar priorizando o crescimento da economia no setor avançado e de alta tecnologia, repetindo o equívoco do poder redentor dos grandes projetos e agora mega-projetos, como é o caso da implantação do pólo siderúrgico de São Luís, é gastar errado os recursos disponíveis e com isso adiar as possibilidades de redução das desigualdades e das exclusões. O modo como está organizado o sistema produtivo mundial evidencia uma elasticidade emprego-crescimento muito baixa, a ponto de serem necessários 10% de crescimento do PIB para gerar apenas 1% de elevação no nível de emprego.

A equação a ser resolvida passa pela definição de um modelo de desenvolvimento que combine e articule crescimento do produto econômico com crescimento do mercado de trabalho. Sem a resolução dessa matemática, a tendência será reforçar o caminho que se vem trilhando, ou seja, o caminho do desenvolvimento insustentável, que, se não enfrentado a contento, poderá em muito pouco tempo gerar uma padrão de vida completamente inviável para todos.

Uma das peças para a montagem da solução do problema começa pela decisão de mudar o destino dos investimentos e incentivos públicos. Por quê os grandes projetos de desenvolvimento não deram certo no Maranhão, se olhados pela capacidade de geração de empregos? O quê o Maranhão ganhou com os US$ 5 bilhões do Programa Carajás? O quê mudou de fato em termos de inclusão social e desenvolvimento da economia local?

Como incluir os excluídos é a chave da equação do desenvolvimento sustentável digno. O mercado competitivo internacional se mostrou e se mostra incapaz de fazê-lo. Dele deve-se aproveitar as partes eventualmente boas. Jamais cair cega e ingenuamente em seus braços. A saída está na geração de tecnologias próprias, instituidoras da sustentabilidade social e ambiental local. Se não houver condições de inserção nos mercados altamente modernizados, com certeza devem-se buscar os meios de produzir tecnologias próprias, instituidoras do desenvolvimento auto-sustentável. Esse novo ciclo de desenvolvimento exige o aproveitamento integral das forças produtivas internas e, sobretudo, aquelas que se encontram alocadas em setores que terão alta capacidade de gerar empregos. Se houver a disposição de se refazer o olhar e a ação sobre o Maranhão e o Brasil, a inclusão social se materializa na garantia de vida digna para mulheres e homens filhas e filhos destas terras.

Mais do que nunca é preciso ousar. Mais do em qualquer fase da história do povo brasileiro é preciso despertar os municípios da longa hibernação econômica, social e política a que foram submetidos, começando pela alocação dos recursos públicos nessa nova direção. Exemplos de investimentos  econômicos com poderes para instituir auto-sustentabilidades, porque fatalmente gerariam muitos empregos: investir no desenvolvimento ampliado do estado e dos municípios que formam os seus territórios, priorizando sobretudo o mundo rural, com enormes potenciais de crescimento e geração de empregos. Sobretudo porque há tesouros enterrados que precisam ser aproveitados em favor do povo maranhense. São exemplos desses tesouros: a riqueza e o potencial da biodiversidade, das terras cultiváveis, dos  ecossistemas, dos recursos hídricos, da biomassa.

É preciso compreender que as indústrias modernas de alta tecnologia não gerarão os empregos necessários e muito menos o pleno-emprego. Boas políticas econômicas serão aquelas que consideram o núcleo modernizador da economia um indutor de outras atividades produtivas, sobretudo aquelas geradoras de tecnologias plenas de emprego.

Economistas estudiosos da globalização afirmam que a produção de bens não-comerciais, ou seja, aquela que não está sujeita a competição internacional gera a possibilidade de tecnologias de menor intensidade de capitais, portanto com poder de criar mais empregos.

Por quê os projetos locais não têm dado certo para o conjunto da sociedade? Porque as instituições públicas não respondem as demandas, principalmente porque são despreparadas para uma gestão pública eficaz. É preciso criar redes de interesse entre os municípios com o objetivo de identificar os problemas e assim possibilitar o diálogo das redes de interesse locais com os grandes conselhos de políticas públicas estaduais. Para isso é preciso mobilizar a cidadania e o povo. Para isso o trabalho de educação popular é fundamental, pois sem ele fica muito difícil a mobilização popular e da sociedade civil. Em 2004 os Debates Adenauer mantiveram essa chama bem acesa.

6. A CONTINUIDADE DOS DEBATES EM 2005

Todas essas energias vitais, acumuladas até agora, demandam processos de continuidade e organização. A mobilização social em torno da temática precisa avançar. Em 2005 os 5.561 municípios brasileiros estarão sob novos governos, eleitos pelo voto popular, seguramente escolhidos porque prometeram mudar a realidade adversa e se fizeram passar como portadores da esperança em um futuro melhor para a maioria do povo.

O quê fazer para que essas promessas não se transformem em meras campanhas de marketing, douradas pela mídia, como tem ocorrido sistematicamente, ao longo dos anos? Como mudar a política a ponto de garantir uma inserção não subordinada na lógica do movimento nacional e internacional do grande capital? Será possível mudar o perfil das relações com o comércio exterior, diminuindo o peso das exportações de produtos in natura, normalmente detentores de baixo poder de agregar valor aos produtos comercializados? Como romper um quadro de poder local em que as elites governamentais e empresariais monopolizam a definição dos projetos de desenvolvimento, sem levarem em consideração as singularidades, necessidades e aspirações populares? Como por fim à quase ausência de controle público sobre o poder das elites políticas, econômicas e senhoriais que dominam o poder estadual e local? Como fazer para as já poucas verbas que existem deixem de ser canalizadas prioritariamente para a montagem de infra-estruturas para as empresas capitalistas( ramais ferroviários, portos, rodovias, sistemas de transmissão de energia, sistemas de escoamento da produção, incentivos fiscais, etc.)?

Lições recentes, aprendidas com a história social, revelam não ser possível atingir o desenvolvimento sustentável sem que se atinjam melhorias nas condições sociais e ambientais. Fica cada vez mais claro para todos que o desenvolvimento econômico deve ser um meio de garantir a dignidade humana e não a busca insaciável do lucro particular ou empresarial, não importando os meios utilizados e, muito menos, os compromissos éticos com a solidariedade humana. É preciso que se compreenda de uma vez por todas que o desenvolvimento implica em fazer crescer não apenas o produto, mas, igualmente, o emprego e a renda dos produtores diretos e indiretos.

Tudo isso só será possível em contextos onde existam organizações locais fortes, sejam ligadas ao estado, à economia e à sociedade civil. No caso maranhense recente é imperioso que sejam revistas as relações de poder que definem as ações do estado e das grandes empresas, em especial as mineradoras que planejam implantar na ilha de São Luís um mega pólo-siderúrgico, em favor da criação de novas condições de negociação entre aqueles segmentos e a representação da sociedade civil.

Além de continuar inspirando-se no exemplo histórico do seu patrono, o ex-chanceler alemão Konrad Adenauer, que reconstruiu a Alemanha no imediato pós-segunda guerra e se projetou na história daquele país e mundial pela defesa do regime democrático como forma insubstituível de promoção do desenvolvimento econômico com bem estar e equilíbrio social, os Debates 2005 precisam lançar novas luzes voltadas ao fortalecimento do poder local no norte e nordeste do Brasil e à efetivação do controle social do Estado, tanto pela ofensividade e defensividade da sociedade civil, principalmente produzindo contra-poderes, contra-instituições e fomentando redes de interesse entre ONG`s, movimentos sociais, grandes conselhos de políticas públicas, conselhos de acompanhamento do orçamento público, entre outras, que contribuam para uma melhor qualidade de vida para os cidadãos brasileiros que habitam e trabalham em seu vasto território.

Feita, enfim, a introdução ao conteúdo discutido nesta publicação, organizada sob o esmero e cuidados do Dr. Klaus Hermmanns, representante da FKA para o Nordeste e Norte do Brasil, formula-se um convite à sua leitura, destacando que as contribuições dos intelectuais, profissionais e militantes que exploraram a temática representam o verdadeiro estado da arte para cada assunto, tudo feito em linguagem clara e acessível, deixando patente o envolvimento pessoal de cada com as questões enfocadas e, sobretudo, seus interesses profundos em contribuir para sua superação.

 (rpalhano@uol.com.br)

CENÁRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA MARANHENSE PARA 2008-2017

(Publicado pelo Imesc em 2009)

por Raimundo Palhano

Ex-Presidente do IMESC/SEPLAN              

O CENÁRIO ATUAL

De acordo com dados do INEP, o Maranhão chega ao ano de 2006 com uma taxa de alfabetização de 77%, entre as pessoas de 15 anos ou mais de idade, além de se encontrar em patamares inferiores a 50% quanto ao acesso a creches, ensino médio em termos líquidos e educação superior. O nível de educação que atingiu melhor desempenho foi o do ensino fundamental, já bem próximo da universalização, embora padeça de graves problemas em termos qualitativos, questão esta também presente nos demais níveis e modalidades de ensino. Em grandes números, pode-se dizer que a defasagem em relação aos índices brasileiros de acesso à educação básica continua muito grande, excetuando-se apenas, como evidenciado, o nível fundamental, cujo crescimento deveu-se ao FUNDEF, como de resto no país como um todo.

O processo de governo que poderá levar o Maranhão a um novo patamar de desenvolvimento nos próximos anos passará fatalmente pela dinamização de três políticas públicas: a do crescimento econômico, a da distribuição de renda e a da educação básica de qualidade, esta última ligada ao tema sob análise. Aliás, pode-se afirmar que, caso a terceira vertente não se realize nos próximos dez anos, só restará ao Estado do Maranhão conformar-se mais uma vez com o retardamento do seu desenvolvimento sustentável global, aspiração esta que de tão antiga tende a se perder no horizonte. Principalmente pelo fato da educação significar, em termos amplos, a base para o convívio e para o desenvolvimento social.

Os dados do Censo Escolar 2006 revelam um total de 2.449.298 alunos matriculados na educação básica maranhense, sendo 67% de dependência administrativa municipal (1.652.855 matrículas); 23% de dependência estadual (572.769 matrículas); 9% de natureza privada (218.330 matrículas); e apenas 1% de dependência federal (5.344 matrículas).

No referido ano, o total de matrículas estava dividido da seguinte forma: 61% referentes ao ensino fundamental; 16% à educação de jovens e adultos (EJA); 13% ao ensino médio e os 10% restantes entre educação infantil, especial e educação profissional.  As matrículas urbanas correspondiam a 63% (1.553.228) e as rurais a 37% (896.070), sendo estas últimas, em sua quase totalidade, de dependência administrativa municipal.

O atendimento ao ensino médio era eminentemente estadual, correspondendo a 84% (275.725); o da rede particular a 9% (29.014); o da rede municipal a 6% (20.235), situação esta vulnerável frente à legislação em vigor; e o da rede federal a 1% (2.794). Aqui as matrículas urbanas totalizavam 92% (302.548) e as rurais não passavam de 8% (25.220). No referido ano, do total de alunos matriculados no ensino médio, apenas 37% (120.507) estavam na faixa etária equivalente, ou seja, tinham entre 15 e 17 anos de idade. Na faixa entre 18 e 24 anos eram 173.404 alunos matriculados, a faixa etária própria para ingresso na educação superior.

No aludido ano, o Maranhão tinha aproximadamente 1.065.000 habitantes na faixa de7 a14 anos e desses 1.012.000 estavam matriculados no ensino fundamental; 430.000 na faixa de15 a17 anos e desses 120.000 matriculados no ensino médio; 930.000 na faixa de18 a24 anos e desses 80.000 no ensino superior; e 2.745.000 na faixa de 25 anos ou mais e desses apenas 191.000 estavam matriculados na rede de ensino formal. Os números apresentavam as seguintes taxas de escolarização bruta: de5 a6 anos igual a 85,3%; de7 a14 anos igual a 95,1%; de15 a17 anos 79,4%; de18 a24 anos 32,1% e de 25 anos ou mais igual a 6,9%.

Comparando-se os dados acima, com os resultados do Censo Escolar de 1999, o do último ano dos anos 90 do século passado, alguns pontos merecem destaque. Primeiramente, a constatação de um acréscimo de 13% no número total de alunos matriculados entre 1999 e 2006. As matrículas se elevaram de 2.140.981 alunos para 2.449.298, representando um acréscimo de 308.317 novos alunos, embora, tanto no ano de 1999, como no ano de 2006, os contingentes de alunos matriculados tenham atingido os mesmos patamares de participação em relação à população total do estado: 40%.

Com toda certeza este acréscimo da população estudantil foi muito influenciado pelos incrementos de alunos no ensino médio e na EJA, sem contar a movimentação na educação infantil, uma vez que o número de alunos do ensino fundamental, igual a 1.635.196 em 1999, diminuiu para 1.498.743 em 2006, significando 136.453 alunos a menos (-9,6%). Basta notar que as matrículas no ensino médio passaram de 183.398 em 1999 para 327.768 em 2006, exprimindo um crescimento de 144.370 novas matrículas, ou seja, 45% de incremento. No caso das matrículas em EJA, passou-se de 73.743 para 247.709 em igual período, perfazendo um acréscimo de 173.966 novas matrículas nesta modalidade de educação, um expressivo aumento de 195% no alunado.

Dados preliminares do Censo Escolar de 2007, referentes às matrículas de educação básica exclusivamente na rede pública, revelam um total de 2.075.974 alunos matriculados, número inferior às matrículas de 2006, que atingiram o total de 2.230.968, resultado este 6,9% menor que o do ano de 2006, significando uma queda de 154.994 matrículas. À primeira vista os números não são confortáveis, embora ainda preliminares. A redução no ensino fundamental foi de 97.188 matrículas (-6,9%); na EJA 40.844(-17%) e no ensino médio 11.864(-4%). Certamente esta redução tem a ver com a diminuição progressiva da taxa de distorção idade/série, em especial no ensino fundamental. Em1999 areferida taxa era de 62,6%. Nada menos que 1.023.192 alunos, de um total de 1.635.196 estudantes matriculados no ensino fundamental. Dados mais recentes (2005) sobre este indicador afirmam que a distorção atual corresponde a 45%, significando que ao longo do período 1999-2006 o número de alunos que freqüentavam o fundamental fora da faixa etária caíra para 633.254. No caso da educação média a diminuição da distorção vem ocorrendo também, pois em 1999 era superior a 70%, ainda que de forma muito lenta, pois se estima que esteja em 66%.

Os grandes números da realidade educacional maranhense evidenciam que, apesar dos avanços, mesmo em termos quantitativos, muito ainda precisa ser feito para que se chegue à universalização e à garantia plena do direito à educação. Até mesmo em relação ao acesso ao ensino fundamental, o nível de ensino com melhor grau de acessibilidade, os dados demonstram que cerca de 53.000 crianças maranhenses entre 7 e 14 anos permanecem excluídas da escola.

Considerando, por outro lado, que se atingiu em 2007 uma população ao redor de 6,1 milhões de maranhenses, conforme a última contagem do IBGE, pode-se dizer que se tem cerca de 40% da mesma sendo atendida pela rede escolar. Não há dúvida que se trata de uma ordem de grandeza expressiva, considerando, sobretudo os números em relação às décadas passadas, mesmo em confronto com as mais recentes, a despeito dos seus desequilíbrios, déficits e contradições internas.

Pela sua envergadura e por sua natureza intrínseca, trata-se de um segmento que necessita não só de atenção redobrada, mas igualmente o concurso do que se tem de melhor em termos de criatividade, inovação e competência geral. Basta ver que, a despeito desse volume de atendimento escolar, o número médio de anos de estudo de pessoas de 10 anos ou mais de idade no Maranhão gira ao redor de 5 anos, enquanto no Brasil o número é quase o dobro, país que ainda possui uma das mais baixas médias de anos de estudo em relação aos demais países da América Latina.

Os desafios postos à educação básica maranhense são, portanto variados. Primeiramente, ainda se está distante de atingir a universalização do acesso e muito mais ainda de um ensino básico de qualidade nas escolas públicas municipais e mesmo estaduais. As diferenças e desníveis entre escolas estaduais e municipais ainda permanecem fortes; entre o ensino urbano e o rural, gritantes; entre o padrão e as condições de trabalho da capital e de três/quatro sedes municipais e o restante do interior continuam longe de se reduzirem.

A preocupação das elites sociais e dos dirigentes políticos da grande maioria dos municípios do interior em investir na qualidade da educação é muito mais retórica do que real, sendo predominante a visão, segundo a qual, uma boa gestão se encerra na elevação da taxa de matrícula ou em intervenções físicas nas estruturas escolares.

Investe-se muito pouco na qualidade do ensino, na formação e capacitação dos professores, na gestão eficiente e em projetos pedagógicos próprios de cada município. De modo que a questão de uma educação pública de qualidade para todos e, sobretudo para cada um representa um estágio inevitável à inserção do Maranhão, e do Brasil, obviamente, em um patamar social através do qual possa concretizar um futuro realmente melhor para a população em geral e um novo projeto de nação, baseado na equidade social e na vinculação soberana  com o resto do mundo.

Um segundo bloco de dificuldades refere-se à qualidade da gestão educacional.  O atual sistema de estruturação, organização e funcionamento da educação básica pública, tanto na esfera estadual, como na esfera municipal, em boa parte, padece de deficiências estruturais, como carências e má utilização de recursos em geral; falta ou inadequação de planejamento, gestão e programação pedagógica e administrativa; e ainda sofre um forte assédio dos interesses imediatistas da política dominante. Vive-se ainda no Maranhão uma situação no mínimo esdrúxula quanto à estruturação e funcionamento do sistema de educação básica pública: uma profunda incapacidade para o estabelecimento de diálogos fecundos entre o sistema estadual e os municipais; entre estes e a rede particular; entre as redes municipais entre si e, servindo para todo o conjunto da rede pública, uma deficiente comunicação interna.

Parece impossível a assimilação da idéia de um sistema único de educação pública e muito menos a compreensão de que o reforço à subdivisão em esferas (União/Estado/municípios) poderá impedir o avanço do sistema educativo como um todo. Louve-se a iniciativa do atual governo do Maranhão em colocar para debate e implantação a proposta de integração das instituições estaduais de ensino e pesquisa, com o objetivo de integrar os programas e projetos educacionais sob suas responsabilidades.

Dados atuais revelam, por outro lado, que os financiamentos públicos para a educação crescem em ritmo muito lento e não são capazes de melhorar a capacidade de investimento no setor educacional. Nos últimos anos, segundo estimativas bem realistas, as despesas com pessoal e encargos comprometeram quase 90% do orçamento da educação.  Sobraram apenas algo entre 10 e 11% para as demais despesas de manutenção e desenvolvimento. O montante das despesas com pessoal e encargos têm correspondido a cerca de 28% de todo o orçamento do Estado do Maranhão. O volume de dinheiro é grande, mas se dirige muito mais aos meios que aos fins da política educacional.

A consciência de que a prioridade deve ser a formação do professor municipal, bem mais deficiente que a do professor estadual, aumentou nos últimos anos, na medida em que programas de formação de professores, como o controvertido PROCAD, atingiram bem mais da metade dos 217 municípios maranhenses. O desafio da formação de professores é um dos maiores para o Maranhão e mesmo para o país. O sistema educacional brasileiro, para cumprir a Emenda14, aque criou o FUNDEF, precisava formar, em 1999, com base em estimativas do INEP, 801.883 funções docentes em nível superior, o que correspondia a 53,1% do total previsto para aquele ano (1.510.426 funções docentes). Dados atuais informam que o país ainda possui cerca de 400.000 professores na educação básica sem a titulação de nível superior.

A prevalência desses problemas de natureza estrutural é que leva o sistema público de educação básica a ostentar indicadores de desempenho tão deploráveis. Segundo dados recentes, no ensino fundamental, a taxa de repetência do sistema gira em torno de 14,2% e a de abandono é equivalente a 18%. A chamada repetência sem reprovação, quando o aluno permanece sucessivamente na 4a série por inexistência de oferta de ensino em séries mais elevadas, ainda não foi superada na zona rural, reforçado pelo fato de alguns municípios do Estado não possuírem, em suas redes, vagas suficientes de 5a a 8a série na zona rural.

O que fazer para enfrentar de vez o problema das classes multisseriadas do ensino fundamental, predominantes em boa parte das zonas rurais dos municípios? Que novas metodologias e tecnologias serão capazes de enfrentar os problemas relacionados às altas taxas de distorção série/idade? Qual o melhor caminho para ampliar, no curto prazo, a taxa líquida de matrícula no ensino médio e atender à crescente demanda potencial, hoje superior a 400.000 alunos, justamente o número de maranhenses entre 15 e 17 anos? Como superar as deficiências estruturais do ensino médio público, onde ainda existe corpo docente não habilitado atuando, faltam prédios adequados, laboratórios, bibliotecas e quase 60% dos cursos funcionam à noite e a defasagem idade/série é elevadíssima? São questões que não poderão deixar de figurar nas agendas de prioridades dos agentes públicos para os próximos dez anos, no que tange à política de desenvolvimento da educação básica maranhense.

O CENÁRIO DESEJÁVEL

 

Para mudar o atual cenário, a educação básica, nos próximos dez anos, deverá ser entendida como uma verdadeira política de estado, com centralidade em quatro medidas avançadas, sintetizadas no desenvolvimento de projetos pedagógicos próprios e instituintes; na gestão acadêmica, administrativa e financeira como um todo; no financiamento global; e na formação do educador. Em paralelo, evoluir para um sistema educativo que seja melhor que o atual, mesmo sabendo que, em tese, nenhum sistema educativo em si mesmo é melhor do que o outro. Não esquecendo também que as universidades locais e seus estudiosos e pesquisadores deverão ultrapassar o estágio em que se encontram: bons “opinadores”, mas quase nulos na arte de estruturar teorias explicativas abrangentes e consistentes voltadas ao enfrentamento dos problemas educacionais da sociedade maranhense.

O desenvolvimento dos pilares acima mencionados implicará na construção de uma infra-estrutura teórica e metodológica capaz de influir positivamente nas práticas vigentes, todas elas marcadas por uma profunda inorganicidade de conteúdos, que induzem o sistema educacional público a uma ineficiência e improdutividade marcantes. A conseqüência imediata dessa situação é o revigoramento dos fatores de atraso que levam a escola pública local a fracassos permanentes.

Tudo isso para dizer que o Maranhão e o próprio Brasil precisam converter a educação em prioridade, ou seja, colocar a educação como política de estado, como já defendiam os Pioneiros dos anos 30 do século anterior. Mais do que nunca o ambiente é favorável, pois se está em plena construção de um novo modelo de governabilidade no Maranhão, no Brasil e na América Latina.

Não resta dúvida que a saída está na construção da qualidade. No entanto é preciso saber que a definição específica do que vem a ser a qualidade da educação é muito difícil, sobretudo por se viver uma realidade que é e que será cada vez mais multiculturalizada, onde o simbólico e o diabólico estão em permanente interação e mutação.

Não esquecer também que a educação tanto produz a desigualdade, como legitima a autoridade, fato que leva, em muitos casos, a visões ingênuas sobre a realidade e sobre a própria educação. Exemplos de imagens ingênuas: pensar que a realidade vai se adaptar ao que foi planejado ou, de outro modo, pensar que a realidade pode ser ou é a principal referência para o planejamento educacional.

O caso maranhense é paradigmático. Vítima de um lento e gradual processo de desaparelhamento do Estado, ou mesmo do seu desmonte institucional, em função do baixo desenvolvimento econômico e do atraso político, os gestores públicos vêm-se agora desafiados a construir novas institucionalidades e concertações de gestão criativas e ousadas para enfrentar as suas responsabilidades de liderança, em uma sociedade que se complexifica de maneira extremamente veloz, sobretudo impulsionada por fatores externos.

A nova governança em construção requer um outro padrão de qualidade para a educação pública, pois o maior de todos os embates será o de saber lidar com um fenômeno inevitável: bloquear as possibilidades de reprodução de vícios, em geral mais poderosos que as virtudes, no contexto estadual e no da educação pública em particular.

Terá que passar de saída por duas provas de fogo: a primeira, reduzir ao máximo, chegando à eliminação, o peso da influência dos interesses imediatistas das correntes políticas dominantes nos rumos da administração educacional, sobretudo no âmbito municipal, onde o sistema de poder e seus principais representantes, muitos dos quais completamente insensíveis à questão educacional, atropelam todas as iniciativas voltadas ao avanço dos sistemas municipais de ensino; e, a segunda, contribuir para o fortalecimento da autonomia dos sistemas municipais de ensino, estimulando sua criação e desenvolvimento, conforme preconizado pela LDB como um dos seus requisitos essenciais.

Neste último caso, os agentes da reforma estadual terão que estar atentos para não caírem em tentação e começarem a concorrer com os municípios na gestão dos sistemas municipais, na medida em que os mecanismos de descentralização poderão neutralizar as estruturas locais de gestão pública do ensino básico, se tal não for realizado levando em conta o princípio da subsidiariedade, além da competência técnica e visão de conjunto dos problemas e das potencialidades municipais e regionais.

Só utopias não bastam para a construção de uma educação de qualidade no Maranhão, sobretudo se não perderem as cores da ingenuidade. Há um problema crucial de gestão, de efetividade de gestão, que vai da gestão pedagógica e passa pela gestão dos meios e instrumentos institucionais. O modelo baseado na regulação burocrática está em crise profunda. É evidente a falência dos controles hierárquicos. A saída passará por um novo modelo, situado entre a regulação estatal e a desregulação, esta última sob a influência das organizações da sociedade civil.

As mudanças na regulação do poder na esfera da educação básica pública deverão implicar no aumento do poder dos dirigentes escolares, sem redução das margens de poder dos professores. O poder negocial dos sindicatos será afetado a partir desta nova configuração. Este novo cenário diminuirá a coexistência de modos de regulação anteriores, ou seja, as regulações comunitárias, locais e burocráticas, até que uma nova forma evoluída se torne hegemônica.

A escola pública de qualidade para cada um dos seus alunos deixará de ter as várias velocidades que a caracterizam hoje: uma escola pública exigente e outra sem quase nada a exigir; uma escola urbana mais aparelhada e uma escola rural nua; uma pedagogia bem concebida e outra repleta de contradições e ambigüidades; uma escola com insumos básicos (bibliotecas, laboratórios de informática e de ciências, quadras para esportes, etc.) e outra sem nada disso, ou com o mínimo disso.

Outra mudança essencial ou mesmo imprescindível será a substituição do atual modelo de organização da educação nacional, baseado em quatro sistemas autônomos de ensino (o da União, o do Distrito Federal, o dos Estados e o dos Municípios) por um Sistema Único de Educação Pública. A experiência com o atual modelo revela-se ineficaz pelo fato de estar centrado em um suposto regime de colaboração que não opera satisfatoriamente.

A adoção do Sistema Único de Educação certamente porá fim a um problema grave: acabará com o sistema atual, baseado em duas redes, que tem levado a um verdadeiro regime de competição e não de colaboração entre as redes estaduais e municipais, e, no lugar deste regime atual, adotará como mecanismo de governabilidade o princípio da subsidiariedade, isto é, o respeito à autonomia de cada um dos níveis de gestão. A idéia básica de um sistema público único de educação básica terá como foco a base local e um financiamento tripartite.

É mais do que urgente que o custo-aluno das escolas públicas guarde uma proximidade efetiva com o custo do aluno da escola particular. Estudos sérios, como os de João Monlevade, sobre esta matéria existem disponíveis. O recomendável é que as escolas públicas adotem o princípio do custo-aluno qualidade inicial – CAQI, que é o ponto por onde tudo deve começar, como referência para as definições financeiras e orçamentárias. Com os atuais valores médios mensais referentes ao custo das escolas públicas, gravitando ao redor de R$ 100,00/mês é impossível atingir qualquer pretensão de equivalência qualitativa em relação às escolas privadas de boa qualidade.

Os atuais sistemas de supervisão e avaliação, hoje vinculados às secretarias estaduais ou municipais, são burocráticos e quantitativistas demais e não atendem satisfatoriamente. Um novo modelo para isto precisa ser concebido. Uma das alternativas seria empoderar os Conselhos de Educação para cumprirem esse papel. Obviamente Conselhos orgânicos, desprefeiturizados e não-tutelados.

O paradoxo brasileiro, segundo o qual o local não é o mais democrático, perfeitamente manifesto nos territórios educacionais maranhenses, terá que ser ultrapassado. Atualmente o fenômeno mais difícil de transpor em termos da melhoria da qualidade da gestão educacional municipal é exatamente o atraso do poder local, marcado profundamente por práticas políticas coronelísticas e clientelísticas.

A essência de todos os problemas destacados está na não-aprendizagem da grande maioria dos alunos da escola pública básica. Os alunos não aprendem e não se interessam pelo que a escola ensina. A desatenção dos alunos chega a 80%, segundo pesquisadores. É gigantesca a falta de conexão entre alunos e professores. O ambiente emocional de aula, para especialistas, é o que define a aprendizagem. O aluno não se sente visto, escutado. Os planos do sentir e do pensar precisam andar juntos. E isto não ocorre de um modo geral nas escolas públicas. Uma pedagogia da emoção surge como uma das alternativas ao enfrentamento desse problema o mais rápido possível. Reinventar é o lema.

São estas as orientações estratégicas principais que levarão a uma mudança radical da educação básica no Maranhão nos próximos dez anos. De Anísio Teixeira a Paulo Freire a qualidade da educação está visceralmente ligada à qualidade dos educadores e ao conhecimento da realidade. O investimento prioritário é no professor e em suas condições de trabalho. Só assim será viável a construção de uma nova engenharia pedagógica que seja capaz de imprimir qualidade ao fazer educativo das escolas públicas, onde o primeiro e único objetivo é assegurar o direito de aprender a cada um dos seus alunos.

(rpalhano@uol.com.br)

O PLANEJAMENTO COMO FATOR DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL

(Resumo da teleconferência veiculada pelo Ministério Público do Estado do Maranhão no Programa “Escola: Direito da Criança, Dever de Todos Nós”, revisado em 2004)

por

Raimundo Palhano

Ex-Presidente da UNDIME-MA

1- INTRODUÇÃO- O sentido principal desta teleconferência é discutir o planejamento educacional como ferramenta indispensável ao desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino.

Referendados pela legislação em vigor, a partir da Carta Magna e da nova LDB, os municípios são entes federativos autônomos, onde se inclui a gestão educacional. A eles são transferidas, em muitos casos de forma intempestiva, uma série de responsabilidades quanto à condução das políticas públicas para os serviços de consumo coletivo, merecendo especial destaque a gestão da educação básica, envolvendo a educação infantil e o ensino fundamental, além de outras responsabilidades em termos de ensino médio, educação de jovens e adultos e educação especial.

A questão-chave é saber se esse processo acelerado de municipalização compulsória reúne os meios e as condições necessárias a um franco processo de desenvolvimento sustentado, ou se ele não corre o risco de contribuir para fragmentar e mesmo desestruturar o modelo educacional em vigor no país, reconhecidamente cheio de problemas e de desempenho medíocre, se se considerar, por exemplo, o rendimento acadêmico dos alunos, retratado nos SAEB’s de 1995, 1997 e, neste último, de 1999.

Acredita-se na recorrência ao planejamento educacional, em nível local, como um dos recursos essenciais a que o Dirigente Municipal da Educação deve utilizar para evitar que a municipalização do ensino dê errado e possa se desenvolver de modo controlado e efetivo.

Com efeito, o planejamento como ferramenta da organização dos sistemas educacionais volta a assumir um grande destaque nos dias de hoje, tanto pela ênfase que vem sendo dada pelo sistema federal, preocupado com a baixa qualidade do ensino no país; como pelos gestores estaduais e locais que sentem na pele a necessidade de recorrer a formas mais científicas e técnicas de administração e gestão dos seus programas, planos e projetos educacionais, sob pena de não darem conta das novas e desafiadoras exigências impostas pelo modelo em vigor.

Sabe-se não ser fácil atingir este propósito, na medida em que a grande maioria dos mais de 5.500 muicípios brasileiros ainda carecem de experiências na área do planejamento de políticas públicas e, sobretudo, não dispõem de recursos humanos, materiais e financeiros para começar uma ação imediata eficaz. Todavia, a realidade presente obriga os administradores públicos municipais a encontrarem alternativas criativas que possam concretamente contribuir para a superação dos desafios existentes, principalmente os ligados à construção de uma escola pública de qualidade para todos.

Com toda a certeza, será quase impossível atingir-se a qualidade social da educação sem que se adote o planejamento democrático e participativo em sua plenitude e em todos os níveis da gestão, tanto no micro, referido ao ambiente da escola, como no macro, relacionado ao campo da gestão e operação dos sistemas municipais de ensino.

Neste sentido, a teleconferência pretende trazer para o debate e para a reflexão questões consideradas relevantes no atual contexto do processo de municipalização da educação básica no Brasil e no Maranhão, procurando situar o papel do planejamento educacional como estratégia de peso decisivo para o avanço e o amadurecimento dos sistemas municipais de ensino.

2- O ROTEIRO GERAL DA EXPOSIÇÃO- O tema começou a ser desenvolvido a partir de uma ligeira incursão pelas várias concepções de planejamento adotadas no Brasil e no Maranhão, a partir do pós-segunda guerra mundial, procurando-se destacar as formas como ele tem sido incorporado ao processo de desenvolvimento geral do país e das políticas públicas de educação em particular. Matrizes ideológicas como o ISEB,  GTDN, SUDENE, SUDAM e SUDEMA, entre outras, receberão tratamento analítico a fim de facilitar a compreensão da evolução histórica das idéias sobre o planejamento no país e na região.

Na seqüência, foi procedida uma rápida análise crítica do processo de municipalização das políticas públicas no país e no Estado do Maranhão, tendo como pano de fundo a questão sempre presente da centralização x descentralização na história da sociedade brasileira, onde se inscreve a secular luta pela institucionalização de um poder local autônomo, marcada por altos e baixos, mas até hoje inconclusa. O tema é dos mais estimulantes pelo fato de que se torna quase impossível atingir-se o planejamento educacional auto-sustentado sem a pré-existência de uma plenitude federativa, caracterizada pela autonomia dos municípios, cuja direcionalidade provenha da base social.

Traçados os dois cenários preliminares, o passo seguinte foi o desenvolvimento da temática proposta por meio de um recorte sobre a operacionalização do planejamento da educação municipal, sua realidade e perspectivas, procurando-se apresentar um conjunto de proposições capazes de orientar os movimentos do gestor municipal como condutor da política educacional. Neste sentido foram dados os passos seguintes, numa tentativa de apresentar o tema de forma encadeada e prática:

a)      Principais matrizes teóricas e metodológicas do planejamento educacional em nível municipalAqui o objetivo geral foi o de expor as interfaces entre a teoria e a prática, sempre referidas aos contextos municipais sob o ponto de vista social, político, educacional e histórico. O sentido maior é demonstrar o que é e para que serve o planejamento da educação e o que ele pode representar como instrumento de racionalidade e de eficácia administrativa, em termos das possibilidades de se atingir metas e concretizar planos educacionais. Para tanto se pretende apresentar as principais vertentes teóricas e metodológicas que informam a questão na atualidade, sempre na perspectiva de demonstrar ao gestor educacional o valor estratégico de ações planejadas para o desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino;

b)      O que é preciso saber para organizar a ação planejada– Como a maioria dos municípios maranhenses ainda não dispõe de estruturas administrativas consolidadas e por essa razão, em boa parte deles, a gestão dos negócios públicos ainda se faz de modo empírico, para não dizer improvisada, foi apresentado nesta parte da teleconferência, um conjunto de dados e informações de natureza administrativa, técnica e pedagógica que o gestor público precisa conhecer antes de começar a pilotar o sistema municipal de ensino, começando pela própria Secretaria Municipal de Educação e pelas Escolas da rede. O Dirigente Municipal de Educação, no seu primeiro dia de trabalho, não pode assumir o comando se não tiver, em sua mesa de despachos, uma agenda contendo um rol de informações estratégicas e gerenciais sobre taxas de aprovação/reprovação/abandono/evasão/escolaridade nos vários níveis de ensino/analfabetismo, pessoal e encargos sociais, despesas de custeio e investimento, valor da folha de pagamento, sistema de carreira e remuneração, receitas e despesas gerais, perfil sócio-profissional dos recursos humanos, nível de qualificação do corpo docente, nível de adimplência em relação aos convênios firmados com agentes federais e estaduais, formas de escolha dos dirigentes escolares, regularização das escolas, transporte escolar, entre muitas outras de igual relevância para o monitoramento dos serviços prestados pelos órgãos sob seu comando. Se, por outro lado, nada disso existir no nível de detalhamento requerido, o gestor já saberá de antemão das suas limitações e assim tomará de imediato as providências para saná-las. Pior de tudo é começar a gestão desconhecendo completamente o terreno que irá palmilhar, pois os prejuízos daí decorrentes serão inestimáveis e sem a menor chance de recuperação. Dominando esse conhecimento, o gestor terá amplas condições de crescer  em todos os sentidos e fazer com que o seu trabalho tenha efetividade social e possa ser avaliado em termos de resultados.

c)      Políticas e programas educacionais em vigor no país e no Estado– Outro aspecto que foi levantado na teleconferência diz respeito a uma abordagem crítica sobre as principais políticas e programas em vigor no país e no Maranhão voltados a apoiar a educação municipal. Pretendeu-se aqui examinar as contradições das propostas existentes frente ao processo de municipalização do ensino, destacando-se os limites e possibilidades dessas ações quanto à viabilização da autonomia dos sistemas municipais de ensino. A abordagem visou chamar a atenção dos gestores municipais para as fragilidades e ambigüidades do modelo de descentralização educacional adotado no país e, ao mesmo tempo, estimulá-los a implementar políticas educacionais de base local que fortaleçam os seus sistemas e contribuam para autonomia dos mesmos.

d)      A construção da qualidade social da educação de forma planejada– O maior desafio do planejamento educacional de base local é contribuir para a efetivação de uma educação pública de qualidade social. Significa sair do atual estágio, marcado por uma profunda crise de efetividade, e galgar outros patamares em que a qualidade do ensino seja uma constante e universal. Enfrentar este desafio passa necessariamente pela organização do sistema municipal de ensino e da rede escolar em especial. Significa investir maciçamente na formação de recursos humanos e de dirigentes educacionais, com atenção especial na qualificação para a gestão pedagógica e administrativa; integrar a política educacional ao conjunto das políticas públicas, priorizando-as dentro do plano de governo das prefeituras; elaborar, de forma participativa, o plano municipal de educação, espelho fiel de uma vontade coletiva em favor do desenvolvimento educacional; valorizar radicalmente os profissionais da educação em todos os níveis, oferecendo-lhes não só capacitação permanente, mas, sobretudo, condições de trabalho e de vida verdadeiramente dignas; mobilizar a comunidade escolar e a comunidade de pais e amigos da escola em favor da construção de uma escola pública de qualidade comprovada para assim ter condições de se igualar às demais escolas das outras redes de ensino; além de outras iniciativas internas e externas, como estimular a participação estudantil, o envolvimento de outros setores produtivos e organizados da sociedade, o funcionamento autônomo dos conselhos de deliberação coletiva e de controle social, por exemplo.

3- COMENTÁRIOS FINAIS- O planejamento da educação municipal será um remédio eficaz se for entendido dentro dos exatos limites de suas possibilidades intrínsecas. Só se planeja o desenvolvimento social e da educação em particular se estiver claro o projeto de escola, de comunidade, de município, de estado e de nação que se pretende construir. Adotar o planejamento como ferramenta do desenvolvimento da educação municipal quer dizer recorrer a uma técnica e a um método racional para melhor atingir os objetivos pretendidos. O planejamento municipal tem sido pouco adotado ultimamente porque se atravessa uma aguda crise de valores, de financiamento e de identidade que faz com que pensar além do dia-a-dia seja tarefa quase impossível. Por outro lado, há um mundo poderoso que avança velozmente em todas as direções, pensando e decidindo  por toda a humanidade, em nome do poder desta nova ordem mundial globalizada, projetando e realizando investimentos que repercutirão durante os próximos 25 anos. O que fazer diante dessa realidade inexorável: deixar as coisas com estão ou agir agora para tentar vencer os obstáculos que se antepõem a um destino melhor para a nação brasileira e para o povo maranhense? Planejar sem esse referencial é perda de tempo e de recursos, além de desperdício de esperanças e sonhos humanos, hoje cada vez mais escassos.

POLÍTICA EDUCACIONAL: Maiores Desafios para o Maranhão

Raimundo Palhano

(Texto escrito e publicado no início do ano 2000 pelo Ministério Público Estadual do Maranhão)

1- O PATAMAR EM QUE NOS ENCONTRAMOS. A convite da Gerência de Desenvolvimento Humano-GDH, do Governo do Estado, participamos, como representantes da UNDIME-MA, no período de 25 a 27 de outubro de1999, em São Luís, da Reunião Técnica GDH-BIRD, intitulada 1a Missão do Banco Mundial, com o objetivo de captar recursos junto ao referido agente financeiro internacional para investimentos em programas de melhoria da Educação Básica no Maranhão.

O balanço da efetividade da educação pública maranhense, extraído daquele encontro, no momento em que o próximo milênio bate à porta, medido a partir do desempenho acadêmico dos alunos, é frustrante. Nossa posição no ranking nacional e mesmo regional permanece, anos seguidos, nos mais baixos patamares. No primeiro SAEB, o de 1995, ficamos em último lugar e no de 1997, não conseguimos subir mais que três pontos no conjunto dos demais Estados. Um dado sintetiza todo esse quadro, apresentado por Alberto Rodríguez, representante do Banco Mundial, durante a Reunião Técnica. Após ouvir o diagnóstico geral de nossa educação pública, feito pelos técnicos da Gerência de Desenvolvimento Humano, transposto para seu computador pessoal sob a forma de dados, não teve dificuldade em obter o perfil do típico aluno da nossa rede pública: ele é um rapaz ou uma moça de 17 anos, cursando a 3a série do ensino fundamental, em uma escola multiseriada da zona rural.

Nessa tipologização estão reunidos, sem a menor dúvida, todos os ingredientes que atestam o sofrível desempenho, para não dizer o fracasso, das nossas políticas públicas de educação básica. O que teria provocado essa situação? Pelo menos três hipóteses plausíveis: o acúmulo progressivo de políticas mal sucedidas para o setor, seja por questões de formulação, seja por erros de condução, implementadas por vários governos ao longo de décadas passadas; ou porquê as forças políticas dominantes, ao longo dos anos, escolheram manter a população sob baixos níveis educacionais, como estratégia de dominação; ou tudo se justifica por um acelerado, intempestivo e descontrolado processo de municipalização, comandado por agentes sociais que subordinaram o sistema educacional ao jogo de interesses imediatos da política local.

Com efeito, a complexidade e a gravidade da situação exigem diagnósticos e políticas eficazes e competentes. Antes da preocupação em saber de quem é a culpa, convém ir bem mais adiante, sobretudo priorizar as soluções para o seu enfrentamento. O tamanho do passivo é de tal monta que a sua resolução não será monopólio ou dependerá apenas dos governantes e seus órgão de coordenação global e setorial, fato que não os isentam obviamente das responsabilidades que tiveram e continuam possuindo na configuração desse processo social. Inegavelmente, o Governo estadual, até mesmo pela pressão da realidade, atingiu um nível de estruturação interna como bem poucos governos anteriores, com destaque ao seu banco de dados, à elaboração de um diagnóstico situacional bastante consistente e à formulação de políticas e diretrizes razoavelmente adequadas à problemática, sem contar a comprovada consciência que tem a Governadora do Estado sobre os dilemas da área educacional e o valor estratégico de uma política eficaz para o setor. Neste aspecto também se diferencia dos outros governantes, os quais nunca assumiram, com tanta ênfase, o compromisso público com uma política educacional de qualidade para o desenvolvimento do Maranhão. Obviamente que essa entonação não é fruto do acaso, mas algo que tem a ver com a necessidade política de superar o desconforto constrangedor, para uma governante que se quer inovadora, de ter que ostentar uma posição pífia no ranqueamento da educação nacional.

Dados da última PNAD, divulgados no final de 1999, revelam alguma melhora em nossos indicadores educacionais, em especial quanto ao analfabetismo, que hoje gira ao redor de 30%, percentual este menos indecente que os 55% de fins dos anos 80, o que é algo animador.

Já não somos mais o último lugar do SAEB, melhoramos três níveis de 95 para 1997 e o fluxo de permanência dos alunos na escola tem subido alguma coisa, sem falar no crescimento realmente expressivo nas matrículas do ensino fundamental e do ensino médio.

Devemos igualmente destacar que alguns municípios vêm desenvolvendo bons projetos educacionais, tanto em suas escolas urbanas, como nas suas unidades rurais e que organizações não governamentais, como o UNICEF, o Instituto do Homem, a ASP, entre outras, também estão dando importantes contribuições para a melhoria da nossa educação básica. Essas experiências, no entanto, sejam as setor público, como as das ONG’s, ainda são diminutas frente ao quadro global de carências e necessidades do nosso sistema educacional básico, que, lamentavelmente, chega ao final do século pedindo socorro.

2- UMA SÍNTESE DO DIAGNÓSTICO a)- Nossa capacidade de atender a demanda escolar tem crescido em níveis insatisfatórios para atingir, no curto e médio prazos, a universalização. b)- Ainda estamos distantes de atingir um ensino básico de qualidade em nossas escolas públicas e muito mais ainda de universalizá-lo, sobretudo em áreas rurais. c)- O sistema de estruturação, organização e funcionamento da educação básica pública, tanto na esfera estadual, como na esfera municipal, em boa parte, padece de deficiências estruturais, como carências e má utilização de recursos em geral; falta ou inadequação de planejamento, gestão e programação pedagógica e administrativa; e ainda sofre um forte assédio dos interesses imediatistas da política dominante.

3- UMA AGENDA PARA ENFRENTAR OS DESAFIOS À EDUCAÇÃO BÁSICA NO INÍCIO DO ANO 2000. Por que falhamos tanto, desperdiçando somas vultosas de recursos financeiros escassos, consumindo energias e sonhos de muitas gerações de educadores, planejadores e técnicos? O que devemos fazer para falhar menos e acertar mais e assim potencializar ao máximo os recursos materiais, financeiros e humanos existentes ou disponíveis em potencial, a fim de que se atinja o desenvolvimento sustentável da educação maranhense? Não temos dúvida de que faremos melhor do que no passado remoto e recente se soubermos responder, com a devida isenção, humildade e clareza a estes dois grandes pontos de interrogação. Para tornar mais fácil o equacionamento das respostas, julgamos oportuno apresentar uma Agenda com os principais desafios da política pública de educação, construída a partir de um esforço pessoal de sistematização e hierarquização de dados sobre a realidade, fruto de reflexões e vivências acumuladas, fertilizadas com a rica massa de informações compartilhadas durante a já citada Reunião Técnica GDH-BIRD. Não se trata, em hipótese alguma, de receituário pretensamente definitivo e acabado, mas refere-se, exclusivamente, a um convite ao debate sobre o futuro imediato de nossa educação pública, aberto aos educadores em geral e aos gestores públicos em particular, no sentido de contribuir para a melhoria de sua qualidade e efetividade sociais. À Agenda, então:

1o -Propor uma metáfora pedagógica capaz de mobilizar os cidadãos das várias extrações sociais para a causa da educação básica pública.

2o -Garantir a efetivação de mecanismos de integração entre as políticas públicas, os sistemas de ensino e as organizações da sociedade, como forma de eliminar a ineficácia, a inequidade e os desperdícios do sistema e de seus recursos disponíveis.

3o -Adoção de um programa radical de saneamento da educação pública maranhense, a partir da eliminação definitiva de dois poluentes que contaminam diariamente a nossa atmosfera: o analfabetismo e os baixos indicadores de desempenho dos alunos.

4o -Reinventar a escola pública maranhense para o próximo milênio, sem perder sua identidade e os vínculos com a cultura local e a cidadania da população, a quem deverá servir e confiar o seu destino.

5o -Redesenhar, de modo ousado, a política de formação de quadros para a educação, com ênfase especial no papel do professor, sem desprezar a importância de um programa estratégico para treinar gestores e pessoal técnico-administrativo, cujo sentido maior será o de prepará-los para a liderança intelectual, pedagógica e gerencial dos sistemas públicos de ensino.

6o -Garantir, de forma intransigente, que as verbas constitucionais da educação e as demais oriundas de programas diversos sejam plenamente aplicadas no setor e que a sua gestão se faça pelos seus representantes, procedendo-se a um imediato reordenamento interno nas alocações e gastos educacionais.

7o -Rever as atuais formas de articulação com as fontes de financiamento e de manutenção em vigor, oferecendo contribuições à melhoria do atual modelo, que ainda não cobre a manutenção e o desenvolvimento de toda a educação básica.

8o -Proceder a um diagnóstico completo da municipalização da educação maranhense, conhecer suas especificidades, a fim de que não venha a ser um fator de perda de qualidade da educação como um todo.

9o -Incentivar a criação e desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino, respeitando-lhes a autonomia e o poder de inovação.

10o -Apoio pleno ao avanço dos conselhos de acompanhamento e controle social das políticas públicas de educação.

11o -Investir no terceiro setor e em seus órgão instituídos como parceiros indispensáveis ao desenvolvimento das políticas públicas de educação.

12o -Materializar o regime de colaboração entre União, Estado e Municípios, a tal ponto que sua existência se confunda com o espaço de formulação e implementação das políticas públicas educacionais.

4- OBSERVAÇÕES FINAIS. Jacques Delors coordenou um trabalho muito importante, iniciado em março de 1993 e concluído em setembro de 1996, encomendado pela UNESCO, envolvendo especialistas dos cinco continentes, que formaram uma Comissão Internacional intitulada Educação para o Século XXI, publicado há pouco tempo no Brasil, com o sugestivo título Educação-Um Tesouro a Descobrir, o qual define quatro pilares para um novo conceito de Educação, tendo como objetivo o desenvolvimento humano:

1o – Aprender a conhecer

2o – Aprender a fazer

3o – Aprender a viver juntos

4o – Aprender a ser

O pensamento humano mais elaborado, o sentido mais profundo da vida está em assimilarmos a condição de eternos aprendizes. Nestas pistas que os educadores oferecem estão presentes os sentidos vitais da nossa existência no mundo atual: o conhecimento, a vida em comunidade, o fazer e o ser.

Se esses requisitos não se materializarem de algum modo, como 6 bilhões de seres humanos realizarão os seus destinos neste próximo século? Estamos às margens do terceiro milênio e os resultados que obtivemos em termos de desenvolvimento humano são medíocres. O predomínio dos interesses econômicos, das forças do mercado competitivo, do progresso científico e técnico, impuseram uma visão de mundo sem muito espaço para o crescimento dos sentimentos humanos, aqueles mais imperativos à construção de uma sociedade de valores éticos, filosóficos e estéticos.

O crescimento econômico, que alguns imaginaram levasse a uma sociedade de progresso ampliado, não foi capaz de tal proeza, pelo contrário, acabou revigorando as desigualdades e ampliando distâncias entre ricos e pobres.

O desenvolvimento político, sonhado por muitos como instrumento de uma nova sociabilidade, baseada em direitos humanos avançados, também segue o mesmo caminho, chegando ao final do século XX marcado por desconfianças e descréditos quanto ao seu real poder de transformar qualitativamente a vida humana.

Neste momento emblemático de virada de século, é de se perguntar se existe no mundo atual uma instituição que seja capaz de levar a humanidade a viver sob os desígnios da paz, da liberdade e da justiça social. Provavelmente não existe, principalmente se nos atermos apenas ao que chega pelos meios de comunicação e pela realidade da chamada sociedade moderna. No entanto, não podemos abdicar de sua construção. É justamente neste momento de interseção entre o realismo do dia a dia e os sonhos por uma nova sociedade que a educação aparece como um trunfo indispensável à humanidade, utilizando expressão extraída do Relatório Delors. Nada mais verdadeiro: um trunfo para milhões de brasileiros pobres, confinados nos interiores do Norte e do Nordeste, ligados ao mundo civilizado apenas pela escola, mesmo precária e sem qualidade, mas que neles mantém acesa a chama de que sem educação estarão condenados ao degredo cultural e só existirão no mapa como estatística e nada mais.

O mesmo é válido para bilhões de seres humanos que vivem nas áreas pobres da África, da Ásia, da América Latina e Caribe e do resto do mundo. Um trunfo, sim: em que latitude a humanidade toda pode se pensar e repensar-se como construtora de imperativos categóricos de transcendência humana, a não ser nos limites desafiadores da educação? Onde encontrar forças e energias para enfrentar um mundo e um meio social em que predomina a institucionalização da subserviência, do medo e uma incontrolável tendência à apatia e à omissão, nos quais a desgraça, a violência e a barbárie estão banalizadas? A não ser por meio da educação, como conclui o Relatório Delors, talvez um dos únicos redutos onde ainda podemos pregar a idéia de que é possível recomeçar, renovar e reinventar o mundo, de que outra forma venceremos estes desafios?

No caso brasileiro e maranhense em particular precisamos atualizar o conceito de Educação. Em nossa cultura dominante, o Maranhão sempre é visto como terra da promissão, o que reforça o mito do edenismo, aquele que consagra o ponto de vista de que estamos fadados a um destino de grandeza, escondido em algum ponto do universo, e que em breve nos conduzirá ao paraíso.

A visão edênica pode até ser útil para incensar os feitos do passado e a era de fausto que experimentamos em épocas remotas, mas torna-se extremamente nefasta quando retira-nos a disposição de luta e despolitiza a realidade social, escondendo-lhe as contradições e ambigüidades, apresentando o Maranhão aos olhos da população como um oásis no deserto.

Optar por uma educação que não supere essa visão mítica será um erro fatal e impeditivo mesmo às mudanças que precisamos urgentemente fazer em nossos sistemas de ensino.

Delors e os outros autores do Relatório defendem o conceito de educação ao longo da vida toda, como o mais apropriado para os tempos atuais, marcados pelo triunfo da ciência e da tecnologia, no que ajudará os países menos desenvolvidos, como o nosso, a lidarem melhor com os fenômenos da adaptação cultural e da modernização de mentalidades, sem perda de vínculos com suas raízes fundantes. Este conceito, por seu turno, não deve ser confundido com o de educação permanente, mas como algo que vai além. Seu sentido maior vincula-se ao aprender a viver juntos, que é no momento atual a grande questão, na medida em que a história do ocidente tem sido a confirmação do viver separados( guerras, levantes, violência, desamor…). Para aprender a viver juntos precisamos aprender a conhecer, aprender a fazer e aprender a ser. Eis porque o conceito de educação ao longo da vida toda volta-se inteiramente à construção contínua da pessoa humana, de seus saberes e aptidões, de sua capacidade de discernimento e de ação. Tudo isso como instrumentalização do ser humano para que desempenhe seu duplo papel histórico: de trabalhador e de cidadão.

Na verdade, o conceito clássico de educação permanente cinge-se apenas ao papel da vida profissional, do mundo do trabalho, deixando de realizar plenamente a ligação deste processo com o de construção da cidadania. Por outro lado, devemos começar os anos 2000 vacinados contra o fascínio do discurso pedagógico salvacionista. Encantamo-nos facilmente com a sua poética e entramos em êxtase com os seus delírios arrebatadores. Principalmente quando declamado em solo ateniense, cujo veio artístico, mesmo fecundo, continua aberto à exploração dos sentimentalistas vazios.

Não podemos portanto nos dar ao luxo de descartar a importância decisiva de produzirmos competências técnicas, manifestadas em gestões de resultados, em eficientes gerenciamentos financeiros, em adequadas infra-estruturas organizacionais e informacionais e, sobretudo, em projetos pedagógicos consistentes e eficazes.

Outro aspecto que não podemos esquecer. Combater o antigo ranço cultural vinculado ao predomínio das soluções de curto prazo. Em função dele, as questões sociais em nosso meio estão sendo muito mais uma estratégia de marketing político do que realmente um problema de política pública. As ações governamentais não têm continuidade, principalmente se as facções em disputa adotam a intolerância como prática, chegando ao ponto da eliminação sumária de programas que estão dando certo junto à população, por meros caprichos grupais, impeditivos aos avanços de quaisquer iniciativas que não sejam as suas. Este certamente é o pior caminho para o enfrentamento dos nossos problemas educacionais.

A situação chegou a tal ponto de dramaticidade que quase não vemos mais nem as antigas tensões entre soluções de curto e de longo prazos. Vivemos hoje quase sob o domínio do instantâneo e do efêmero. Os problemas só aparecem quando são imediatos. Poderemos conceber e implementar boas políticas educativas sob o império do imediatismo? É óbvio que não!

No mundo todo, a ação educativa sempre foi e será precedida de pacientes estratégias de construção, passando por demoradas negociações e consensualizações entre os agentes sociais. Está na vitrine, enfim, a Agenda de Desafios! Façamos dela gato e sapato.

O que tentamos esboçar foi a idéia de que é possível lutar, ainda que para tanto seja preciso tirar leite das pedras, por um modelo de desenvolvimento sustentável de educação, segundo as características culturais próprias de cada país ou região. Quem não for capaz de resolver este desafio girará no espaço infinito e desaparecerá de nossas vistas para sempre. Salvemo-nos, ainda há tempo!

Razão para Escrever

“Escrever e ler fabrica tempo. Nos dá todas as vidas que nos faltam, as lembranças que não temos. Converte nossa mortalidade inevitável em algo estético”, Andrés Neuman respondendo à indagação sobre o porquê de escrever tanto.(Ilustrada, Folha de São Paulo, 30.04.2011)

SITUAÇÃO ESTRUTURAL E CONJUNTURAL DO MARANHÃO

(Extraído do PPA 2008-2011, Seplan, 2007, Governo do Maranhão, elaboração coordenada por Raimundo Palhano, ex-Presidente do Imesc)

1 Antecedentes Históricos

Os espanhóis foram os primeiros europeus a atingirem as terras do Maranhão, isto em1500. Aprimeira tentativa portuguesa, fracassada, de ocupação do território data de1535. Aocupação efetiva só se deu em 1612, quando 500 franceses, embarcados em 3 navios, fundaram um núcleo de povoamento chamado França Equinocial e um forte a que denominaram de São Luís, em homenagem ao rei Luiz XIII, tendo sido expulsos em 1615, pelos homens de Jerônimo de Albuquerque, sob bandeira lusitana, na Batalha de Guaxemduba.

O Brasil Colonial foi divididoem dois Estados, em 1621, por Felipe IV da Espanha, sendo o Estado do Maranhão e Grão-Pará um deles. O objetivo era melhorar a defesa da costa e da região amazônica e facilitar o contato com Portugal, pois o relacionamento com Salvador era dificultado pelas correntes marítimas, uma vez que a referida capital encontrava-se localizado na costa leste do oceano Atlântico e as embarcações não conseguiam atingi-la saindo do norte, por falta de tecnologia apropriada.

Entre 1641 e 1644 o Maranhão foi invadido pelos holandeses, que se instalamem São Luís, expulsos por Antonio Teixeira de Melo, na Batalha do Outeiro da Cruz.

A reunificação do Brasil Colônia deu-se no início da segunda metade do século XVIII, quando o domínio português já estava consolidado na região como um todo. O longo período de isolamento do Maranhão em relação ao restante do Brasil produziu várias conseqüências para a sua formação social, destacando-se o tardio desenvolvimento de sua economia colonial e a forte identificação com Portugal, a ponto de só aderir à Independência mediante intervenção armada, isto em 1823.

Até o período da reunificação a economia do Maranhão manteve-se à base da produção de açúcar, cravo, canela e pimenta. Basta dizer que só em 1748 é autorizada a circulação de dinheiro amoedado de ouro, prata e cobre, em substituição aos rolos de algodão.

A partir da segunda metade do século XVIII, com a introdução da Companhia Geral de Comércio do Maranhão e Grão-Pará, iniciativa do Marquês de Pombal, no reinado de D. José I, é que a economia colonial maranhense assumiu relevância, produzindo algodão, arroz e mais tarde, já no século XIX, cana-de-açúcar, produtos de larga valorização à época.

Estes produtos constituirão a base da economia maranhense até o final do século XIX, toda ela estruturada no trabalho escravo, como de resto no Brasil.

O objetivo da CGCGPM era transformar o Maranhão em uma colônia tropical clássica e para isso possuía dois monopólios decisivos: o do transporte e o do comércio externo. Centrada nas culturas do algodão, do arroz e das especiarias amazônicas, no caso, anil, urucu, gengibre, urzela, dentre outras, além do impulso que deu às exportações do bicho da seda e de couros, teve vida curta, extinta em 1781, com a ascensão ao trono de D. Maria I, embora tenha sido responsável por uma das fases expansivas mais importantes da economia maranhense, correspondente ao período 1755-1888. Na verdade, lançou as bases do notável surto de desenvolvimento das quase cinco décadas seguintes, indo até às primeiras décadas do século XIX. São Luís chegou a ter entre 100 e 150 navios por ano no porto e exportava ao redor de 1 milhão de libras, quase um terço das exportações do Brasil. O certo é que a grande lavoura e o trabalho escravo fizeram do Maranhão uma das áreas mais ricas do Brasil, tornando São Luís, com 30.000 habitantes em1822, aquarta cidade brasileira, atrás apenas do Rio de Janeiro, Salvador e Recife.

A mentalidade dos beneficiários da riqueza, representados por algumas centenas de senhores de terras e comerciantes era outra, todavia. O projeto cultural dessas elites baseava-se no transplante da civilização européia. Símbolos disto: sobradões de paredes duplas, fachadas de azulejo, criadagem numerosa, filhos doutorando-se em Coimbra e assimilação dos gostos e modas européias_ mobiliário, alfaias, baixelas, trajes, comidas, bebidas e lazeres.

Muitas filhas dessas elites recebiam aulas de pianoem francês. Coma Independência, alguns mais abastados ganharam até status de nobreza, transformando-se em barões do Império. Foi justamente dessa elite próspera que saíram os poetas, os juristas, os políticos e os eruditos, responsáveis pela aura de distinção cultural da Província, que se sedimentará mais adiante levando ao mito de Atenas.

A abolição da escravatura, em 1888, levou o estado a enfrentar um longo período de decadência, refluindo em algumas regiões à era da cubata, no dizer de Ignacio Rangel, penetrando o século seguinte, indo até seus meados, quando inicia um novo ciclo, agora caracterizado por sua inserção na nova divisão do trabalho que ocorre no país, sob a liderança da industrialização do sudeste, em especial de São Paulo.

Este longo período de decadência só não foi maior por força de um parque fabril têxtil que se instalou no estado entre fins do século XIX e as primeiras décadas do século XX, o qual entra em declínio mais adiante, entre outras razões pela falta de inovação tecnológica, modernização e de visão empresarial. Além disso, as poupanças acumuladas no estado não foram investidas nas atividades produtivas locais e sim em outros mercados, especialmente o imobiliário, no Rio de Janeiro, o que representou um bloqueio ao desenvolvimento das atividades industriais e agrícolas.

A partir de meados dos anos 50 do século passado teve início um novo processo de acumulação capitalista no país, baseado na concentração de capitais no sudeste. Ali se implantou um processo de industrialização centrado nas indústrias de bens de consumo duráveis e posteriormente de bens de produção. As economias regionais do Brasil, como a maranhense, tiveram que se rearticular e adaptar a essa nova organização produtiva. O Maranhão passou então a cumprir o papel de área complementar de acumulação do sudeste, fato indutor do processo de desarticulação da tradicional economia local, atingindo mortalmente o setor têxtil. Para garantir a consolidação do novo modelo foi desenvolvida uma infraestrutura que terá um papel preponderante na nova configuração econômica do pós anos 1950.

O modelo de desenvolvimento então pensado pela SUDENE, posicionou o Maranhão como receptáculo de populações nordestinas fugidas da seca e da falta de terras. Isto faz ressurgir a agricultura como atividade principal da economia, praticada em vastas extensões de terras, até então considerada devolutas. Não houve nenhum processo produtivo inovador ou tecnologicamente avançado, simplesmente um vasto movimento  de assentamentos populacionais. A rigor a economia passou a depender dessas atividades agrícolas e extrativas, que não obedeceram, em seu processo de implantação, a nenhum critério de racionalidade e planejamento econômicos. Rapidamente o Maranhão se transformou em área de reserva capitalista, estimulada pelos incentivos fiscais, que atraíram para a região os capitais excedentes acumulados no centro dinâmico da economia.

O paradoxo da economia maranhense reside no fato dos investimentos infraestruturais não terem provocado taxas de crescimento do produto em níveis satisfatórios e sobretudo desenvolvido as cadeia de produção.  Considerando o período1939 a1970, aparticipação do PIB estadual em relação ao brasileiro permaneceu ao redor de 0,6%, com resultado um pouco inferior neste último ano. No início dos anos80, aparticipação era igual à de 1970. Os dados mais recentes apurados sobre o PIB estadual, em torno de R$ 20 bilhões em 2004, mostram que a participação maranhense gravita ao redor de 1%, sobretudo motivada pelo peso do setor público e do setor exportador de commodities minero-metalúrgicas e de grãos de soja.

A explicação mais plausível para o fenômeno está na quase inexistente agregação de valores à produção pela economia local, tanto em relação aos setores dinâmicos, como minero-metalúrgico e agronegócio da soja, como em relação aos setores tradicionais ligados à agropecuária e à agricultura familiar. Pela incapacidade de agregação do sistema, o produto econômico não gera valores capazes de incrementar investimentos e acumulação de excedentes. A conseqüência principal é a transferência de renda para outras economias, materializada numa balança comercial cujos termos de troca se encontram altamente deteriorados, se se compara a economia estadual como um todo.. O abastecimento interno, em decorrência disso, é quase todo feito por outros mercados, muitos deles bem distantes da base geográfica local.

Os grandes projetos agropecuários e minero-metalúrgicos que vieram para o Maranhão a partir de meados dos anos 70 e passaram a operar concretamente no início dos anos 80, apesar do volume de investimentos, em função da fraca integração às economias tradicionais locais, também não contribuíram para reverter esta situação.

O quadro de hoje delimita duas dimensões da economia maranhense: a dos grandes projetos, voltadas para os mercados globalizados, claramente enclavistas, e as outras economias, em geral pequenas, muitas de cunho familiar, com baixíssima densidade tecnológica e de geração de excedentes.

O desafio que se coloca no presente é o do estabelecimento de novos marcos regulatórios pelo planejamento do desenvolvimento do Maranhão.

Sem um projeto de desenvolvimento sustentável, construído e operado pelo governo, sociedade e setor econômico, tendo como alvo a superação da pobreza e o bem comum da população, não haverá a menor chance de modificação dos atuais parâmetros da economia local.

Projeto em que fique explicitado o papel do planejamento público como indutor das políticas de desenvolvimento agrícola, pecuário, industrial, comercial, de serviços e do mercado externo. Por falta dessa presença, as decisões sobre os investimentos no Maranhão são cada vez mais tomadas diretamente pelas empresas individualmente, sendo o setor público, em boa parte dos casos, simples associado menor.

2 Aspectos demográficos

A população estimada do Estado do Maranhão é de 6.184.538 habitantes(IBGE,2006), distribuída nos seus 217 municípios em 59,5% na área urbana e 40,5% na zona rural.

Considerando o período 1950-2004, observa-se que a situação de domicílio da população residente foi predominantemente rural, evoluindo de 82,68% aos 40% projetados para os anos recentes.

Estima-se que só em1996 apopulação urbana ultrapassou a rural.

Os números dos últimos 30 anos mostram que houve um equilíbrio de gênero, com ligeira vantagem para o contingente feminino(50,88% em 2004).

Representa 3,3% da população brasileira, sendo o 10o  Estado em termos populacionais. O crescimento médio anual da população na década dos 90, medida a partir do Censo de 1991( 4.930.253 habitantes ) corresponde a 1,94%, levemente superior à nacional, apurada em 1,63%.

Dados recentes, relacionados à cor ou raça, apresentavam a seguinte composição: Pardos 72,6%, Brancos 22,6%, Pretos 4,4% e Indígenas 0,4%.

A densidade demográfica obtida no último Censo corresponde a 16,91 habitantes/km2.

Com uma área total de 331.983,293 km2 ( 3,9% da área brasileira ) e localizado a oeste da Região Nordeste, o Maranhão é o 2o  maior Estado da Região e o 8o maior do Brasil.

Divide-se em 217 Municípios, espalhados em 5 mesorregiões geográficas, que se dividem em 21 microrregiões e em 32 regiões administrativas adotadas pelo sistema de planejamento estadual.

3 Atividades econômicas

 

O território maranhense encontra-se fora do polígono das secas, situando-se numa zona de transição entre o Nordeste semi-árido e a Amazônia tropical.

As atividades produtivas estão estruturadas em três grandes adensamentos, que formam os principais subespaços de desenvolvimento estadual, a saber: O Subespaço Costeiro, o Subespaço Cocais e o Subespaço Cerrado. O primeiro é o que concentra as principais atividades econômicas, administrativas, a infraestrutura, o comércio e os serviços modernos. Seu dinamismo contrasta com a situação observada nas outras áreas, onde predominam a estagnação econômica e grandes extensões de pobreza.

Os Cocais se caracterizam pelo predomínio das atividades agrícolas, pecuárias, florestais, com alguns municípios mais constituídos por força dos antigos investimentos estaduais e federais, uma vez que é a região de ocupação mais antiga.

O Subespaço dos Cerrados, mais ao sul do Estado, tem se especializado na produção de grãos, com destaque para a soja.

A região costeira e a dos cerrados  estão posicionadas na rota de passagem dos fluxos nacionais e internacionais, na área de influência do eixo Araguaia-Tocantins, materializados em commodities como minérios, alumínio, bauxita, soja, entre outras e se beneficia dos investimentos do governo federal em criação de infraestruturas e logística.

O PPA 2008-2011 tem na dinamização da economia um dos seus eixos fundamentais. Tornou-se impraticável a convivência com uma realidade econômica marcada pelo atraso, incapaz de elevar a produtividade setorial, a despeito dos investimentos que foram feitos na agropecuária, na indústria e nos serviços ao longo das décadas.

O diagnóstico existente aponta como causas do atraso econômico do Maranhão a baixa qualificação da força de trabalho, principalmente a que se encontra no interior do estado; a quase inexistência de assistência técnica e difusão tecnológica e, sobretudo, a incipiente capacidade de agregação de valores aos bens primários produzidos.

A situação é de tal modo preocupante que mais de 80% do abastecimento da população é feita com bens e serviços vindos de outros estados, com destaque para São Paulo, incluindo-se também o Piauí dentre os mais importantes abastecedores.

O desafio é tornar relevantes para o PIB estadual as várias economias existentes no estado, como a piscicultura, a carcinicultura, a pesca, a caprinocultura, a fruticultura, a apicultura, a floricultura, o setor sucro-alcooleiro rural, o setor sucro-alcooleiro agroindustrial, a produção de grãos de modo geral, além de outras economias como a bovinocultura, a geração de tecnologias, o reflorestamento, o meio ambiente, a economia do turismo e da cultura e os setores estratégicos da indústria em geral, do comércio e dos serviços modernos.

Por mais simples que possa ser, em função deste atraso relativo, as ações de dinamização econômica terão que começar por uma espécie de política de substituição de importações, dados os termos de troca da economia maranhense.

Apesar da expressão relativamente reduzida no PIB, tanto por força das “evasões”, como pela baixa agregação de valores, a agricultura é a principal atividade econômica do estado. É uma atividade por todos considerada atrasada, arcaica, pois em sua maioria ainda utiliza o sistema de roça de herança indígena, à base de técnicas, recursos e instrumentos considerados rudimentares.

O diagnóstico aponta que, pela falta de foco das políticas, pela dispersão dos recursos, pela inexistência de um planejamento do desenvolvimento dotado de poderes e pela ausência de um projeto para o Maranhão que priorize o bem comum do povo, as forças produtivas locais não ultrapassaram o estágio produtivo primário, fato que contribui claramente para a situação atual, onde a população se vê cada vez mais privada de meios de reprodução, quadro este que se reflete nos baixos indicadores sociais de desenvolvimento.

Apesar de alguns grandes projetos industriais, voltados à exportação, localizados na Capital e em alguns municípios da pré-amazônia maranhense e de apresentar, nos últimos anos, taxas de crescimento industrial elevadas (indústrias metalúrgica, alimentícia, madeireira e têxtil), em especial os 10,3% de 1988, considerada a mais elevada do país; e de outros, também modernos, vinculados ao setor agropecuário( soja e pecuária de corte ), na parte sul do estado; a economia maranhense caracteriza-se, sobretudo, pelo extrativismo e pequena produção agrícola( cana de açúcar, mandioca, arroz, babaçu, pesca artesanal ), sob métodos produtivos primitivos ou de baixíssima tecnologia, voltada, em boa parte, à subsistência, operada em uma das estruturas fundiárias das mais concentradas do país; e pela forte participação do setor terciário, onde se destaca o papel proeminente do segmento governamental, responsáveis, estes dois últimos, pela absorção da maior parte da população economicamente ativa.

O PIB maranhense, no contexto do Nordeste, em média, conforme dados de 2004, era 5 vezes menor que o da Bahia, 3 vezes menor que o de Pernambuco e 2,5 vezes menor que o do Ceará. Essa soma de bens e serviços produzidos no ano, gerava uma renda per capita de R$ 1.337,00 no Maranhão, a segunda mais baixa do país, superior apenas à do Piauí, e bem abaixo da renda per capita nacional, correspondente a R$ 5.860,75.

É um dos Estados de maior concentração de renda do país. Seu índice de Gini ( que mede a concentração de riqueza, indo de0 a1 ), segundo dados recentes, equivale a 0,600, situava-se bem próximo dos dois Estados mais desiguais do Brasil, no caso Paraíba  ( Gini de 0,644 ) e Piauí ( Gini de 0,609 ).

A renda média mensal dos 40% mais pobres no Maranhão, no início do ano 2000, correspondente a R$ 72,20, era inferior à do Nordeste( R$ 79,28 ) e mais ainda em relação à brasileira ( R$ 127,27 ). Com tal nível de renda, o referido extrato social percebia por dia de trabalho o correspondente a R$ 2,41 ou R$ 0,30 por hora trabalhada. Ainda entre os 40% mais pobres, cerca de 3% não percebiam renda alguma.

A proporção da população ocupada, por renda familiar per-capita de até meio salário mínimo, conforme a PNAD, no Maranhão, em 1999, correspondia a 52,9%, acima dos 34,3% de 1992 e bem mais alta que a observada para o Brasil, igual a 18,9%. O percentual de famílias, com renda de até meio salário mínimo, segundo a mesma fonte e em igual período, totalizava 49,1%, acima dos 35,8% atingidos em 1992 e distante do número nacional, no caso 20,1%.

Nestes dois últimos indicadores, o desempenho maranhense atingiu os piores patamares do país. Dados de 1998, também do IBGE, revelavam que os 57,8% da população ocupada do setor primário se apropriavam apenas de 10,7% da renda interna; que os 8,2% da população ocupada do setor secundário, de 23,3%, e que os 33,6% da população ocupada do setor terciário absorviam 66% da mencionada renda interna. No mesmo ano, a população urbana, estimada em 43% da população total, detinha 89,3% da renda, enquanto a população rural, estimada em 57% da população total, se apropriava de apenas 10,7%. A composição do PIB maranhense no ano de 2004, de acordo com o IBGE, era a seguinte: Agropecuária 13,9%, Indústria 27,1% e Serviços 59%.

4 Infraestrutura social

4.1 Problemas Sociais

O balanço, feito pelo IBGE, dos anos90, apartir do estudo “Indicadores Sociais2000”, situa o Maranhão como um dos três Estados brasileiros com menor desenvolvimento social, por apresentar um dos piores desempenhos nos indicadores sociais ao longo da década, superado apenas por Alagoas, o primeiro, e Piauí, o segundo.

A taxa de analfabetismo das pessoas com 15 anos e mais, no Estado, equivalia a 28,8%( em 1996 era de 33,12% ), bem mais elevada que a brasileira, de 13,5%. Na referida unidade federada, a taxa de analfabetismo funcional correspondia a 52,8%( em 1998 apresentava a mais elevada taxa do país, igual a 56,7%, segundo o MEC ), significando dizer que 5 em cada 10 moradores eram analfabetos funcionais, ou seja, estudaram menos de 4 anos e só sabem escrever o nome.

Segundo a PNAD de 1999, na distribuição da taxa de analfabetismo por raça ou cor, 21% eram pretos, 19,6% pardos e apenas 8,3% brancos.

A mortalidade infantil no Maranhão atingiu 60,27 crianças de cada 1.000 nascidas vivas( índice que situa o Estado no 4o pior lugar ), bem acima da taxa brasileira, de 36,1;  e a mortalidade das crianças de menos de 1 ano, por causas mal definidas, chegou a 20,5%, mais elevada que a atingida em 1992, igual a 17,5%, conforme a PNAD 1992/1999.

Pelos dados do UNICEF, em 1999, era bem elevado o índice de desnutrição entre crianças até 5 anos, a ponto de dois Municípios maranhenses, no caso Afonso Cunha e Nina Rodrigues estarem entre os 10 Municípios brasileiros com maior índice de crianças desnutridas, com taxas próximas de 36%.

Segundo o Ministério da Saúde, a maior parte da população não tem acesso a saneamento básico, a ponto de apenas 15,4% dos moradores da zona rural contarem com esgotos sanitários.

Segundo a PNAD de 1999, era de 58,9% o percentual de domicílios abastecidos por meio de água encanada, enquanto no Nordeste atingia-se 80,9% das residências.

O desempenho do setor educacional também exigia atenção redobrada. A área da educação infantil, que cobre a faixa de0 a 6 anos, passa por grandes dificuldades, principalmente quanto à oferta de creches públicas, onde a carência é generalizada. De acordo com a publicação “Situação da Infância Brasileira2001”, do UNICEF, em 1999, o Maranhão tinha 506.861 crianças na faixa de0 a 3 anos. Considerando-se que o atendimento desta faixa em creches públicas correspondia a 3,43%, vê-se o quanto ainda precisava ser feito pelo setor público maranhense. Mesmo sendo bem mais elevada a taxa de matrícula na pré-escola, igual a 51,24%, muitas novas vagas precisam igualmente ser abertas para atender o contingente de crianças na faixa de4 a 6 anos, igual a 402.074.

O ensino fundamental, embora ostente uma taxa líquida de matrícula ( 95,24% ) quase igual à nacional, de 97,4% na faixa de7 a14 anos, apresentava uma elevadíssima taxa de defasagem idade/série, superior a 45%, a ponto de, dentre os 1.634.218 alunos matriculados, quase 1.000.000 corresponder a estudantes em situação de percurso retardado.

Segundo o Censo Escolar, em1999, adefasagem idade/série de crianças de 14 anos era de 92,7%. O ensino médio, além da grande defasagem idade/série, que levou o Governo estadual a contratar o Telecurso 2000 da Fundação Roberto Marinho para liberar, em 13 meses, cerca de 150.000 alunos defasados, de um total de matrículas ao redor de 200.000 em todo o Estado, enfrentava um outro desafio, representado por uma forte demanda por novas vagas para atender à crescente procura das áreas urbanas e mesmo rurais.

Tomando-se por base os dados do Censo Escolar, em1999, ataxa de escolarização líquida era de apenas 17% e a taxa bruta equivalia a 46%. A despeito de ser o nível de ensino que mais cresceu( incremento médio anual de 11,5% )em termos de aumento de alunos, nos últimos anos, vê-se o quanto ainda precisa ser feito para que se eleve a taxa de escolarização líquida do ensino médio maranhense. Em 1998, conforme o INEP/MEC, a taxa de evasão era de 6,1%, a de reprovação de 13,1%, a de abandono de 15,5% e a de repetência de 30,9% no ensino fundamental, enquanto a taxa de evasão era de 7,7%, a de reprovação de 7,4%, a de abandono de 16,1% e a de repetência de 19,2% no ensino médio.

O ensino superior, pela avaliação do “Provão”, apresenta desempenho sofrível. Dos 49 cursos de graduação da UEMA, a maioria deles obteve notas “E” e “D”, de onde também não escapa a maior parte dos cursos da UFMA.

Estudo do UNICEF e do Governo Estadual, analisando o desempenho da educação básica maranhense nos anos 80, revela que do total de matrículas na 1a Série, apenas 12,1% concluíam o ensino fundamental e precisavam de 8,8 anos para concluí-lo. O panorama para os alunos da escola rural era dramático: ao redor de 3% chegavam à 8a Série, passando mais de 10 anos para isso. Em média, naquela década, de cada 1.000 alunos que entravam no sistema, apenas 55 se formavam em 8 anos e 66 em mais de oito. Nada menos que 50% abandonavam a 1a Série e apenas 22% atingiam a 4a Série. Mais de 68% das matrículas anuais eram destinadas a cobrir necessidades dos que iriam ser excluídos da rede de ensino( 57,1% ) e dos repetentes( 11,1% ).

Na década, o sistema de ensino gastava 25 matrículas-ano por cada aluno formado, quando a relação aceitável equivale a 8 ou, no máximo, 9. Uma das características básicas desse sistema era a sua incapacidade de “reter” o aluno, de assegurar a sua inclusão permanente.

Dois indicadores, por fim, sintetizam bem o quadro de pobreza e de desigualdade sociais vigentes no território maranhense. O primeiro diz respeito ao IDH, originalmente desenvolvido no âmbito da ONU, que leva em conta a expectativa de vida ao nascer, o grau de escolaridade e a renda per capita da população; e o segundo refere-se ao IDI, construído pelo UNICEF/Brasil, ( lastreado nas principais variáveis que informam a TMM5- Taxa Média de Mortalidade de Menores de 5 Anos, considerado por aquele Fundo seu principal indicador de bem estar da infância no mundo ), e que incorpora aspectos do conceito de desenvolvimento infantil e enfoques de direitos humanos presentes na doutrina da proteção integral contidas na Convenção sobre os Direitos da Criança e no ECA, leva em consideração o percentual de crianças que dependem de mães e pais com escolaridade precária, a cobertura vacinal, a cobertura pré-natal, a taxa de escolarização bruta em creches e pré-escolas, entre outras.

O IDH do Maranhão, em 1997 e 1998, era, respectivamente, 0,547 e 0,512, enquanto o brasileiro atingia 0,739 e 0,797. Em 1997, com esse índice, o Brasil ocupava a 74a posição no mundo em termos de desenvolvimento humano. Em igual período, em nível bem abaixo do índice médio nacional, o IDH maranhense era o terceiro menor do país, inferior apenas ao Piauí( 0,534 ) e Alagoas( 0,538 ).

O IDI do Estado do Maranhão, calculado com base em dados de 1999, era de 0,455, enquanto o brasileiro totalizava 0,539, ambos distantes do mais elevado índice atingido no país, o do DF, igual a 0,673.

Pelo levantamento, o Maranhão ficou com o 24o IDI do Brasil. Dos 217 Municípios maranhenses, 140 ou 64% do total, possuíam IDI de até 0,399. O Estado abriga em torno de 1.000.000 de crianças na faixa de0 a 6 anos. O desempenho do IDI maranhense revela a monumental obra que terá que ser feita hoje para garantir uma melhor qualidade de vida para sua infância e um futuro menos sombrio para as próximas gerações.

SOBRE CÉLIA LINHARES

(Entrevista concedida em 2007 à Adrianne Ogêda Guedes, com vistas à sua tese de doutorado em Educação pela Universidade Federal Fluminense)

Caro Professor Raimundo Palhano,

Me chamo Adrianne Ogêda Guedes, doutoranda da Universidade Federal Fluminense.

Estou desenvolvendo uma tese de doutorado, na Universidade Federal Fluminense orientada pela professora Iduina Chaves, sobre a influência e importância da professora Célia Linhares no pensamento pedagógico brasileiro.

Para isso estou entrevistando pessoas que, de algum modo, estiveram próximas a ela em diferentes momentos de sua trajetória. A própria professora Célia foi quem indicou seu nome.

Essa entrevista tem como objetivo apreender diferentes olhares sobre o ideário pedagógico da Professora Célia, bem como buscar elementos históricos presentes em suas experiências profissionais que reflitam sua contribuição e participação em distintas esferas da Educação Brasileira.

Nesse sentido, peço sua contribuição comentando as questões abaixo;

1)      Em que contexto e época conheceu a professora Célia Linhares?

Foi no ano de 1984, quando iniciei o mestrado em História, na UFF, no Rio de Janeiro, por intermédio de minha esposa, colega de Célia na profissão e também de Universidade Federal do Maranhão, isto desde a fase pré-ditatorial. O regime autoritário, poucos anos após sua implantação, a levará e ao seu marido, o genial José Ribamar Linhares, a buscarem asilo voluntário fora de São Luís, precisamente no Rio, temerosos de perseguições políticas dos militares no poder, em função de suas atuações militantes nos movimentos eclesiais de base liderados pela Igreja Católica.

Queimados os navios ludovicenses, Célia e seu companheiro começam do marco zero uma nova jornada, onde irão, com muita tenacidade e ternura, lapidar os diamantes que traziam na alma, investindo em suas formações acadêmicas e profissionais, no Brasil e no exterior; ele tornando-se um executivo de nível internacional e ela a intelectual e pesquisadora exponencial que tanto admiramos.

2)      Comente sobre as experiências profissionais que vivenciou com ela, destacando de que forma ela contribuiu nas mesmas e relatando alguma passagem especialmente marcante que tenha vivido com ela.

Vivenciei com Célia Linhares pelo menos três importantes experiências profissionais. A primeira e mais profunda ocorreu entre os anos 1997 e meados de 1999, quando ocupei o cargo de Secretário de Educação do município de Caxias, no Maranhão e Célia concebeu e coordenou o projeto político-pedagógico da educação municipal. A segunda, ocorrida no início dos anos 2000, relaciona-se ao desenvolvimento do projeto Escola Compartilhada, no município de Coelho Neto, também no Maranhão e a terceira experiência, esta mais recente, em São Luís, capital do estado, onde Célia implantou e desenvolveu o projeto Escola Sonhos do Futuro.

Em todas elas a contribuição de Célia foi marcante. Apesar dos títulos e da enorme bagagem intelectual e cultural, jamais fez desses atributos mecanismos de superioridade e arrogância; pelo contrário, soube conquistar os grupos locais, geralmente desconfiados e inseguros, levando-os rapidamente a atitudes de autodeterminação em seus trabalhos pedagógicos.

A experiência de um projeto instituinte de educação em Caxias, o da Escola Balaia, concebido e coordenado por ela, produziu naquela comunidade um impacto cultural muito forte, tendo ultrapassado as fronteiras do município e chegado mesmo a outras regiões, tanto pelo seu caráter inovador, como pelas mudanças que produziu em um sistema de ensino municipal que se caracterizava pela mesmice e pela falta de perspectivas.

A experiência de Coelho Neto inscreve-se como desdobramento da experiência anterior, interrompida prematuramente em decorrência de crises políticas locais. Ali Célia liderou um processo ambicioso de institucionalização de um sistema de ensino local, que objetivava tornar-se um ente federativo autônomo em termos de gestão administrativa e pedagógica. O trabalho de Célia foi, sobretudo o de conceber e instituir um programa de formação de professores que levasse aquela comunidade educativa a assumir plenamente a educação municipal. Embora também tenha sido interrompido antes da hora, novamente por conflitos de poder e de temor político, a experiência da Escola Compartilhada repercutiu muito bem, pois sairiam do meio daqueles  professores capacitados pelo projeto os novos dirigentes da educação municipal e que até hoje se mantêm articulados.

Não tive o privilégio de acompanhar de perto a experiência da Escola Sonhos do Futuro, em São Luís, pois não cheguei a integrar a equipe. Todavia sempre estive atento aos movimentos do projeto e compartilhava com Célia Linhares as minhas observações e recolhia dela os comentários e juízos sobre os enormes desafios que enfrentou e soube superar com maestria. Durou a experiência o tempo da sua contratação pela Prefeitura de São Luís, mas, como as demais, deixou marcas consistentes no professorado da capital, sobretudo no sentido de torná-los protagonistas ativos em suas atividades pedagógicas.

Devo dizer, por fim, em consideração à sua pergunta, que é impossível tentar identificar apenas uma passagem marcante da convivência com Célia. Com Célia Linhares não há passagens, há viagens.

3)      O que você destacaria com as idéias mais fortes no pensamento pedagógico de Célia Linhares?

O pensamento pedagógico de Célia Linhares é um composto que envolve arquitetura e fundamentos. Na dimensão arquitetural destaco o engenho e a arte com que constrói, com que elabora sua escritura e o seu discurso sonoro, o áudio de sua fala.

Há uma sensação de que a cabeça da autora não descansa nunca, que se entrega de corpo e alma à paixão pelo ato criador. Quando escreve ou quando discursa Célia encanta porque compartilha com os outros uma nova estética do ser, incomum, invulgar, colhida e recolhida a todo o momento dos materiais da vida, que suas mãos de artista selecionam e ressignificam como poucos.

O outro composto, o que envolve a dimensão filosófica, teórica e metodológica, emerge de modo sólido, sem superficialidades e concessões, vindo associado a uma cultura humanista ampla e sintetizadora ao mesmo tempo, que dão aos seus escritos o rigor da ciência e a singularidade da beleza literária.

Sua cultura acadêmica é vastíssima, fato que a torna conhecedora dos clássicos do pensamento universal e do pensamento pedagógico, sejam nacionais ou estrangeiros. Mergulha fundo em autores como Anísio Teixeira, Fernando de Azevedo, Jean Piaget, Jean Jacques Rousseau, Emilia Ferreiro, Vygostsky, Antônio Nóvoa, Althusser, Durkheim, Mirkhail Barkthin, Skinner, Bourdieu e Passeron, entre tantos outros da literatura pedagógica e filosófica.

Segundo o que tem revelado ultimamente, os autores que mais a têm ajudado nos estudos sobre a realidade são Walter Benjamim, Paulo Freire e Michel Foucault, além de outros como Humberto Maturana, Boaventura Santos, Marie-Christine Josso, Jorge Larrosa e Basarab Nicolescu, sem deixar de mencionar seu interesse recente pelo aprofundamento das idéias desafiadoras de Giorgio Agambem.

Não há dúvida que a idéia-força do pensamento celiano é a construção dos sujeitos educacionais, sobretudo dos ingredientes ligados à formação dos professores. A pedagogia de Célia está materializada no professor como um sujeito consciente e ativo, capaz de se reinventar, de reinventar a escola e o mundo da educação. Seu ponto de partida é a crença de que sem a participação decisiva do professor não haverá a menor possibilidade de transformações qualitativas na educação, sobretudo na educação escolar.

Em função desse enfoque sintetizador, Célia vem avançando na construção de um método de formação de professores baseado no emprego das memórias e narrações compartilhadas, em comunidades escolares as mais diversas, onde os pólos de narrações e memórias criados alavancam processos formativos inovadores, cuja característica fundamental é o estímulo à construção de projetos pedagógicos próprios àquelas comunidades de aprendizagem, o que a autora denomina de projetos instituintes.

4)      Como você vê a influência de sua produção e ação na Educação Brasileira?

Célia Linhares é completa porque harmoniza a palavra e a ação, materializada, esta última, sobretudo em sua produção intelectual e científica, fato cada vez mais raro hoje em dia no campo pedagógico. Em Célia palavra e ação são expressões criadoras, instigantes e provocativas. É impossível ler Célia sem ativar o pensamento.

Se me fosse pedida a lista dos educadores e educadoras mais influentes, produtivos e criadores do Brasil contemporâneo não hesitaria em incluir, numa posição destacada, o nome de Célia. Iniciativas como esta, sob sua responsabilidade, de focar a obra da autora, chegam na hora certa, pois a academia universitária brasileira, em especial a do Rio de Janeiro, precisa resgatar as dívidas que possui em relação à obra de Célia Linhares.

Por outro lado, são cada vez maiores os lançamentos de novos títulos no campo da educação, sobretudo nos grandes mercados editoriais.

No entanto, o que se vê, com raríssimas exceções são certas redundâncias temáticas e variações às vezes pouco ricas sobre questões educacionais que estão em moda e que em muitos casos passam apenas tangencialmente sobre os problemas reais da política educacional brasileira.

Ao lado disso, percebe-se um vazio muito grande de produções realmente inovadoras. A era dos grandes mestres e das obras fundantes parece perdida no tempo e a produção atual não consegue reeditá-la.

É tendo esse contexto de aridez como pano de fundo que situo a importância solar da contribuição intelectual de Célia Linhares, reveladora do alto poder regenerador do pensamento pedagógico brasileiro.

Apesar de todos os méritos que reúne em suas obras, em seus trabalhos e na extensa folha de serviços prestados à educação brasileira, seja nas universidades e na escola públicas, julgo, todavia que a sua influência deveria ser muito maior do que tem sido.

Torço para que trabalhos como este seu possam ajudar mais o Brasil a conhecer a obra celiana.

5)      Você já teve a oportunidade de ler alguma de suas obras? Qual? Comente algum aspecto que chamou sua atenção na obra referida.

A obra intelectual e pedagógica de Célia Linhares chama a atenção, sobretudo por dois aspectos: pelo conteúdo filosófico de elevado padrão cultural e pela beleza literária, que transformam seus textos em verdadeiros poemas pedagógicos, sem esquecer o tanto que é volumosa, denotando tratar-se de uma das mais fecundas educadoras deste país.

Detentora de uma formação acadêmica invejável, construída nas melhores universidades brasileiras, latino-americanas, norte-americanas e européias, com atuação destacada na vida acadêmica nacional e internacional, como docente e pesquisadora renomada, sua produção intelectual é vastíssima, contabilizando quase 60 obras, entre livros, direção de coleções, artigos em revistas nacionais e internacionais, conferências publicadas em anais de congressos nacionais e internacionais, além de ensaios, conferências, palestras e consultorias técnicas em vários estados brasileiros.

Merece destaque em sua trajetória o fato de ter participado da fundação das principais associações científicas da área educacional, como ANPED, ANFOPE e AELAC, bem como sua militância política, doce e firme ao mesmo tempo, em favor da redemocratização do país e em defesa da escola pública autônoma, competente e de qualidade para todos.

Orgulho-me de ter em minha biblioteca pessoal boa parte da obra de Célia Linhares e ter sido ao longo dos anos e continuar sendo um apreciador e divulgador de sua contribuição intelectual e profissional. Sempre que necessito recorro aos seus livros para aprender e meditar sobre questões da educação brasileira. Não posso negar que tenho um carinho especial pelo livro Escola Balaia, escrito por ela e publicado em 1999, onde narra de forma lúcida e poética a sua experiência em Caxias, onde fui dirigente municipal de educação. A escola e os seus Profissionais, publicada em 1997 é outra obra de referência para mim. As obras mais recentes as acompanho de perto.

A ACADEMIA E O SOL DA LIBERDADE

 (Discurso de posse do Psiquiatra Ruy Palhano Silva na Presidência da Academia Maranhense de Medicina, no final de 2006)

 

1.A MEDICINA VEM DE LONGE

A Medicina é conhecimento e ciência para manter e restaurar a saúde humana, entendida hoje como um complexo que envolve o bem estar físico, mental e social. Não é como muitos ainda a traduzem: um engenho para a cura das doenças. Para nós, os médicos, a medicina vai mais além: é um presente divino, recebido das mãos de Hipócrates há 300 anos antes da era cristã, que nos agracia com uma outra vida.

É uma longuíssima história. Vai das explicações sobrenaturais e mágicas do fundador curioso e perseverante, passando por Asclepíades de Bitínia, Galeno, os religiosos medievais e suas extravagâncias, pelos estudos de Pasteur, Lister, Fleming, apenas citando alguns clássicos nessa interminável luta que os seres humanos travam contra a morte; chegando ao momento atual, onde a ciência e a tecnologia médicas assumem dimensões extraordinárias e fantásticas, influenciadas pelos conhecimentos avassaladores que os cientistas possuem sobre o código genético.

A história da medicina no Brasil é muito rica, embora não tenha uma longa tradição temporal. Em nosso país, até o século XIX, os feiticeiros e curandeiros tinham largo trânsito e prestígio. Predominava inteiramente a medicina dos pagés e os amuletos e ervas dos negros africanos. Por muitos anos prevaleceu a chamada medicina caseira: para curar enxaquecas: rodelinhas de limão na fronte; para febres: suadouros de sabugueiro e quina; para asmas: cataplasmas; para sífilis: carne de víbora em pó; para a tuberculose pulmonar: açúcar rosado com leite de jumenta ou cabra; para verminose: raspas de chifre de veado; e para os loucos, o hospício.

Data de 5 de novembro de 1808 o decreto de D. João VI criando a Escola Anatômico-Cirúrgica e Medicina, em Salvador, que inicia oficialmente o ensino da medicina no Brasil, precursora da Faculdade Nacional de Medicina do Rio de Janeiro, por décadas a principal escola médica do país. Daí em diante a história é outra e a medicina nacional avança com vigor e largo prestígio internacional, adquirindo status elevado em algumas áreas, ocupando os primeiros lugares no mundo.

2. AACADEMIA TAMBÉM É MUITO ANTIGA

Aos gregos novamente devemos a criação das academias. Tudo teve início no sítio do herói mítico Akademus, em Atenas, local preferido pelo grande Platão para pregar e proferir palestras aos seus discípulos, explicando o mundo e os seus mistérios. Nasceu como um sol da liberdade, a iluminar um mundo completamente hierarquizado. A importância da Academia de Platão foi tão grande que durou quase mil anos, sendo extinta pelo intransigente imperador Justiniano, no ano 529 d.C.

O exemplo todavia não pode ser apagado e desde então as academias florescem no mundo todo, cumprindo o papel insubstituível de lugares especialmente  escolhidos pela humanidade par cultivar e interpretar o mundo, em suas manifestações culturais, literárias, físicas, artísticas, científicas e sobretudo universitárias. Nos tempos modernos a Académie Francaise, fundada em 1635, por Richelieu, no reinado de Luís XIII, é a demonstração cabal dessa continuidade histórica, composta por 40 imortais, em cujo modelo se espelhou a Academia Brasileira de Letras e centenas de outras no mundo inteiro.

A Academia Nacional de Medicina, por seu turno, é uma instituição centenária em nosso país, apesar de pouco divulgada. Sob o nome de Sociedade de Medicina foi fundada por Souza Meireles em 1829, sendo denominada em seguida de Academia Imperial de Medicina. Os acadêmicos para pertencerem aos seus quadros precisavam apresentar teses científicas. É a matriz de uma rede de academias médicas estaduais, que se espalha por todo o país, que, juntas, constituem um espaço cultural e científico altamente importante para a preservação da memória e para o desenvolvimento da cultura, do conhecimento e da ciência médica neste país.

3. MAS O LABORATÓRIO É AQUI

A missão que hoje recebemos de presidir a Academia Maranhense de Medicina nos coloca inexoravelmente como atores nessa dinâmica institucional. O desafio posto é o da construção do presente, olhando com firmeza o futuro, para poder honrar o contributo de todos aqueles que nos antecederam. Com certeza teremos o mundo e o Brasil como referências para o nosso trabalho, todavia o nosso laboratório é aqui, esta terra sofrida e querida denominada Maranhão.

O longo período da história maranhense já dura muito tempo. Estamos certos de que se trata de uma fase marcada por transições econômico-sociais intermináveis e até exasperantes. Não é por outra razão que neste pedaço do território latino-americano ainda hoje se vive sob a tutela de um mundo mítico, onde a própria modernidade se confunde com a incorporação plena de mitos e lendas do passado. Até mesmo as novíssimas gerações, plasmadas sob os signos da ordem mundial globalizada, ainda se inspiram na atávica fixação telúrica ao “torrão maranhense”, no que reforçam os nossos adiamentos face à história.

Decorrem desta maneira especial de olhar introspectivamente o Maranhão as dificuldades relacionadas a todo e qualquer esforço de interpretação sobre o presente, o passado e o futuro desta terra e de seu povo. Os mitos e a fixação telúrica chegam a ser tão recorrentes que todos aqueles que ousam desafiá-los não escapam ao crivo impiedoso dos seus defensores, sempre dispostos a perpetuá-los a qualquer preço.

O momento histórico vivido pelo estado, e sobretudo pelo país, marcado por uma crise política sem precedentes, não deixa dúvida de que é preciso passar a limpo o que foi, o que é e o que será o Maranhão, e também o Brasil, daqui para a frente. Isto significa, antes de tudo, colocar os mitos de cabeça para baixo, revelar os avessos, confrontar a razão patrimonialista e, sobretudo, ajudar a produzir uma cosmovisão que ocupe o lugar das explicações hegemônicas. Significa também enfrentar os curadores de um espólio intelectual já ultrapassado, mas que ainda continua servindo como panacéia ideológica em favor do conservadorismo anacrônico e do elitismo arrogante. Por ser um fenômeno social alimentado pela própria transição histórica inconclusa, produz um círculo vicioso onde funciona, ao mesmo tempo, como criador e criatura desse mundo ficcional à parte que é o sagrado “torrão maranhense”.

De que maneira a nossa Academia pode colaborar para a reinvenção do Maranhão?

Primeiramente tendo a humildade e a clareza necessárias para reconhecer os nossos limites e o muito que precisamos trabalhar se quisermos de fato instituir uma outra civilizaçãoem nosso Estado.Estamoscom sorte neste particular. Assumimos a Academia Maranhense de Medicina em uma hora excepcional, porque a sociedade está transbordando esperanças. A despeito dos tempos sombrios e das tempestades crescentes que agitam mares e terras, um sol brilha do  nosso lado.

Como a velha academia ateniense, a nossa renasce para cultivar a liberdade em nossos espíritos e em nossos corações. Para isso, a AMM precisa de autonomia e legitimidade social. Nunca foi e jamais será um lugar de privilégios, um sacrário, um templo de eruditos, um ateneu que reverencia iluminados. Seu destino maior é a humanidade livre de grilhões de toda ordem, um lugar da sociedade maranhense onde se constrói o saber criativo e útil à vida, um lugar de inteligência e sabedoria em favor do povo maranhense, que precisa, mais do que nunca, de esperanças e crenças no futuro que acontece agora.

As lições aprendidas com a história recente nos revelam que deixar as coisas ao sabor das regras vigentes poderá resultar no fim da nossa civilização. Nada está pré-estabelecido a ponto de não poder ser mudado. Tudo depende e dependerá de nossas ações e omissões. A banalização do cotidiano nos empurrará forçosamente para a barbárie e para o fim de tudo.

Esta é a nossa missão, a missão de todos, pois, como escreveu o poeta João Cabral, “um galo sozinho não tece uma manhã.”

Estamos convictos de que o nosso desafio não se revelará se nos contentarmos apenas a ocupar os lugares já prontos; o mais importante de tudo é reinventá-los.

Estimulando o desenvolvimento do conhecimento e da ciência médicas no Maranhão, a AMM estará contribuindo para que todos nós sejamos de fato sujeitos ativos na capacidade de idealizar e realizar mundos novos e sonhos exeqüíveis.

Para isso, parodiando a canção popular, não precisamos de pressa desatinada, basta levar o sorriso e a esperança de quem já chorou demais, ou, ainda, lembrando Octavio Paz, ter a certeza de que tudo na vida “está banhado por uma luz antiqüíssima e ao mesmo tempo acabada de nascer”.

MUITO OBRIGADO!

A UNDIME E OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL

(Publicada na revista Estudos Avançados, vol.15, nº 42, S.Paulo May/Aug. 2001)

Neroaldo Pontes de Azevedo

(Ex-Presidente da Undime Nacional)

“Não é possível refazer este país, democratizá-lo, humanizá-lo,
torná-lo sério, com adolescentes brincando de matar gente,
ofendendo a vida, destruindo o sonho, e inviabilizando o amor.
Se a educação, sozinha, não transforma a sociedade, sem ela,
tampouco, a sociedade muda.”
Paulo Freire

Situando a questão

CONSTITUIÇÃO FEDERAL, de 1988, e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 1996, definiram com clareza o papel e a importância do município como ente federativo autônomo, na formação e na gestão da política educacional, criando, inclusive, o seu próprio sistema de ensino. Também do ponto de vista legal está definida a colaboração entre União, estados e municípios como sendo o regime adequado para a busca de uma educação de qualidade e não-excludente.

As definições legais têm sido instrumentos necessários para a melhoria do desempenho da educação nos municípios, mas elas só acontecem e têm desdobramentos favoráveis em função do empenho da sociedade organizada e do poder público.

É justo constatar que vem crescendo, hoje, no Brasil, a consciência de que a educação é um direito de todos. Um instrumento fundamental para a construção da democracia brasileira, para a afirmação da nossa cidadania. Multiplicam-se os seminários, os encontros, os prêmios, a divulgação de experiências exitosas, as parcerias, o debate em torno da importância da educação.

Municipalização, financiamento, regime de colaboração são questões centrais no panorama da educação municipal, além de outras, não menos importantes, como formação de professores, avaliação de desempenho, autonomia das escolas, gestão democrática, projeto político-pedagógico.

Em defesa de uma educação de qualidade, a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) vem se unindo àqueles que lutam pelo resgate da dignidade da escola pública e atuam em favor da educação. Falar, pois, da undime, que está completando 15 anos em outubro de 2001, é descrever a ação de um dos agentes dessa luta e, ao mesmo tempo, repassar as principais questões que envolvem a educação pública nos municípios brasileiros, nos últimos anos.

UNDIME: um pouco de história

Como entidade nacional reunindo dirigentes municipais de educação das diversas regiões do Brasil, a UNDIME teve seu registro de nascimento em outubro de 1986, quando realizou, no Colégio Militar de Brasília, o seu primeiro fórum nacional.

Mas foi em Pernambuco que a entidade começou a ser gestada, a partir de uma reunião de secretários de educação realizada em agosto de 1985, quase todos pertencentes à região metropolitana do Recife, que “tinham em comum a oposição ao governo estadual e o desejo de realizar uma educação pública transformadora, democrática e de qualidade, apesar das naturais diferenças políticas entre eles” (1).

Fruto dessa articulação, nasceu o 1º Encontro de Dirigentes Metropolitanos de Educação realizado em Recife, em março de 1986, e, posteriormente, o 1º Fórum Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação, marcando assim a passagem do regional para o nacional do movimento pela educação municipal.

Em tese de doutorado (2), Lúcia Maria Wanderley Neves, explorando os vínculos entre educação e política, analisou o processo de criação da UNDIME, que “se inclui entre as manifestações sociais pela ampliação dos espaços democráticos, a partir da instalação da Nova República”. As eleições dão lugar, em Pernambuco, à vitória, na região metropolitana de Recife, a prefeitos oposicionistas, que logo atraem a retaliação por parte do governo do estado.

É, pois, nesse contexto, e em franca contraposição ao Conselho dos Secretários Estaduais de Educação (CONSED) que já havia sido criado em 1982, no Rio de Janeiro, que surge a organização dos secretários municipais de educação. O objetivo explícito do movimento, segundo textos então produzidos pelo Coletivo de Dirigentes Municipais de Educação, era “introduzir a questão da municipalização no debate educacional do país”.

A autora analisa a contradição inerente às convergências de interesse entre a UNDIME e o MEC, embora estivessem em posições ideológicas diferenciadas. Controlado pelo PFL, “o MEC, que defendia a tese da municipalização do ensino, viu no apoio a esse movimento nascente uma oportunidade de se legitimar frente às ‘áreas fortes’ — área econômica, sob o controle do PMDB — da Aliança Democrática”.

Defendendo os interesses maiores da população, o Coletivo de Dirigentes tinha o apoio do MEC, num verdadeiro “emaranhado de interesses contraditórios”, mas lutava pela superação de métodos clientelísticos de administração pública, nos âmbitos federal, estadual e municipal. “Utilizando-se de critérios nem sempre transparentes”, comenta Lúcia, “a entrada do MEC no circuito do I Encontro Metropolitano ampliou-o consideravelmente, dando até caráter de política oficial ao que era antes um movimento de grupo que pretendia, de baixo para cima, provocar a mudança de rumo da educação nacional”.

Do primeiro Fórum Nacional ao segundo, realizado no final de 87, a entidade consolidou-se nacionalmente, com propostas definidas para a educação: defende a municipalização do ensino, a descentralização dos recursos, a definição de competências das três esferas de ensino. São questões daquela época, são questões de sempre, são questões de hoje.

Presente em todos os estados brasileiros, a UNDIME, procurando articular e coordenar os interesses comuns das secretarias municipais de educação, legitimou-se como instância representativa dos municípios brasileiros, desempenhando papel importante nos processos de discussão, formulação e implementação das políticas nacionais de educação.

Perfil do secretário municipal de educação

O crescente papel dos municípios na educação infantil, no ensino fundamental e na educação de jovens e adultos tem exigido um perfil diferenciado dos dirigentes municipais de educação, que inclui formação técnica e, ao mesmo tempo, capacidade de formulação e gestão das políticas públicas educacionais.

Em face desse novo cenário da política educacional no país, ficou evidente a necessidade de adoção de mecanismos para a melhoria da gestão municipal da educação. Um dos passos importantes desse processo consiste em conhecer o perfil das pessoas que estão à frente dos órgãos municipais de educação.

Assim, com base no protocolo de cooperação assinado entre a UNESCO e a UNDIME, decidiu-se pela realização de uma pesquisa ampla sobre os dirigentes municipais de educação (DME). A pesquisa, publicada no livro intitulado Dirigentes municipais de educação: um perfil (3), foi realizada nos anos de 98 e 99, tendo envolvido 1973 dos 5507 secretários municipais (uma amostragem correspondente a 35%), por meio de um questionário enviado pelos Correios, abrangendo aspectos como a formação e a qualificação dos DME, a preparação para o cargo, a remuneração dos DME, a filiação partidária, a gestão municipal nas áreas pedagógica e administrativa.

Os resultados da pesquisa revelaram um perfil bastante frágil dos então secretários municipais de educação. Esse perfil, no contexto das aceleradas mudanças a que vem sendo submetida a educação brasileira no atual momento, torna, segundo Palhano, “mais e mais complexa, e conseqüentemente mais difícil, a atuação dos DME, na medida que constituem, por razões históricas, um quadro profissional de baixa estruturação interna; comandam órgãos públicos que foram tratados com descaso em quase todos os rincões deste país; dispõem, além disso, de pouca autonomia administrativa, financeira e gerencial.”

Hoje a escolha do secretário municipal de educação a partir de critérios técnicos e a sua inserção em processos de formação continuada é uma exigência para que a administração do ensino público municipal atenda às necessidades da população quanto à escola pública, no que diz respeito à eficiência, à competência, à prática da democracia e da cidadania.

Repensando a municipalização

Municipalização é termo complexo, revelando diversas facetas e gerando acaloradas discussões. Caberia, de início, fugir à contenda sobre a qualidade — melhor ou pior — da educação ofertada pelos estados ou pelos municípios. A realidade regional é tão diversificada e tão diversa a situação dos estados e dos municípios, que só uma análise aprofundada e específica, revendo a história e apontando tendências, poderia estabelecer parâmetros de comparação.

Há outro tipo de argumentação que pouco elucida o entendimento do problema: uma contraposição entre os que defendem o ensino no município por acreditar que a administração municipal, mais perto do cidadão, é mais democrática e, portanto, mais eficiente, e aqueles que não aceitam a crescente responsabilização do município, particularmente porque tal perspetiva confunde-se com a orientação neoliberal, presente nos últimos governos, em que a União repassa atribuições para os municípios, isentando-se da sua responsabilidade, tudo em consonância, aliás, com os ditames do FMI e do Banco Mundial. Embora sejam pertinentes os argumentos, analisar a questão só deste ângulo é, no mínimo, uma atitude estática, que não considera as possibilidades de mudança num tal quadro. Há também outros argumentos contrários à municipalização do ensino fundamental, seja porque os municípios são o lugar do “coronelismo”, seja porque esgotaram suas possibilidades de atendimento, ou ainda, porque têm menos recursos do que os estados (4). Cabe registrar, mais uma vez, que se as alegações são verdadeiras, elas deixam de contar com a possibilidade, por exemplo, de uma reforma tributária, que possa ser justa para com os municípios. Há ainda, e fortemente, os que não acreditam na capacidade de os municípios fazerem educação de qualidade, porque seus gestores são irresponsáveis com os recursos públicos. Infelizmente é forçoso reconhecer que recursos da educação têm sido, aqui e ali, desviados de sua finalidade. Ao tempo em que é preciso fugir da generalização, é doloroso reconhecer que as falcatruas não são apanágio dos municípios. Acontecem, também infelizmente, nos estados e na União. Só a defesa clara e objetiva de uma marca ética no trato da coisa pública, traduzida pelo acompanhamento sistemático da sociedade civil e pela punição dos culpados, pode mudar tal quadro.

O fato observado, e digno de acompanhamento, é que vem crescendo o número de alunos no ensino fundamental, sob a responsabilidade dos municípios. Em muitos casos, particularmente depois da criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), o determinante tem sido o financiamento, e não o atendimento ao aluno, do ponto de vista da qualidade do ensino ofertado. Mais de 50% das matrículas no ensino fundamental, na rede pública, já se concentram nos municípios: essa é a realidade.

Assim, não pode ser vista como benéfica para a educação a municipalização entendida como simples transferência de alunos da rede estadual para a municipal, sem se levar em consideração também os encargos financeiros e a capacidade do município, em cada caso, de ampliar, com qualidade, os seus serviços educacionais.

Em síntese, a municipalização só poderá ser vista como um benefício para a educação se for proveniente de um processo educado de negociação. É forçoso reconhecer que não tem sido essa a prática, na grande maioria dos estados. Ao lutar por uma adequada reforma tributária, ao defender uma nova visão do pacto federativo, marcada pela colaboração, e ao propugnar por um processo de efetiva descentralização, não só dos recursos, mas das decisões, respeitadas as instâncias autônomas, a UNDIME coloca-se a favor de uma educação de qualidade, no âmbito dos municípios brasileiros e do país como um todo.

É feliz a observação do professor José Marcelino: “O que faz boa uma administração pública não é o fato de ser municipal, estadual ou federal, mas o compromisso político de quem a assume” (5).

Financiamento da educação

É necessário reconhecer que têm acontecido avanços, particularmente no que diz respeito ao ensino fundamental, na busca da universalização e da qualidade. Mas é preciso também reconhecer que os resultados obtidos, recentemente avaliados pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), por exemplo, ficam ainda longe daquilo que temos obrigação de almejar. Seria reducionismo atribuir todos os limites à questão do financiamento, sabemos que outros males atingem a educação. Mas, sem dúvida, o atual modelo de financiamento do ensino fundamental, derivado da Emenda Constitucional n.º 14, de 27 de setembro de 1996, da Lei n.º 9394 — Diretrizes e Bases da Educação Nacional — de 20 de dezembro de 1996, e da Lei n.º 9424, de 24 de dezembro do mesmo ano, que criou o FUNDEF, passou a definir novos rumos para a educação básica no país.

Responsáveis, legalmente, pelo ensino médio, os estados estão envolvidos em dificuldade, porque vem crescendo o número de matrículas neste nível de ensino, provocado pela melhoria no fluxo de atendimento do ensino fundamental. Por sua vez, a educação infantil vem sofrendo prejuízos extraordinários, em conseqüência do afastamento brusco dos estados desta responsabilidade e da necessidade de muitos municípios criarem ou ampliarem as matrículas no ensino fundamental, premidos pela necessidade de recuperarem os recursos retirados compulsoriamente de seus impostos, por força da criação do FUNDEF.

É necessário lembrar que a lei que criou o FUNDEF afastou-se de dois pressupostos que eram defendidos em 1994, quando da mobilização para o Plano Decenal de Educação para Todos: não garantiu um piso nacional de salários e limitou-se ao ensino fundamental. Além disso, três vetos presidenciais trouxeram prejuízos à educação nos estados e particularmente nos municípios. A não-contabilização do segmento dos jovens e adultos trouxe, até hoje, problemas para essa modalidade de ensino fundamental. A possibilidade de uso, pela União, de recursos do salário educação para a eventual complementação do custo-aluno, diminui o aporte de recursos da União para os Fundos Estaduais. E a não-regimentação da divisão da quota-base do salário educação entre estados e municípios vem gerando, ainda hoje, prejuízos financeiros para os últimos.

Sabe-se que a negociação com os governadores para a aprovação do FUNDEF motivou esse último veto. A UNDIME tem lutado pela derrubada dos vetos, mas a correlação de forças lhe tem sido adversa.

Faz-se necessário, com urgência, um aporte de recursos para a educação infantil. Quanto à educação de jovens e adultos, o recém-lançado programa “Recomeço” pretende corrigir uma lacuna. É cedo para avaliação. Cabe assinalar que a implantação do FUNDEF trouxe um impulso novo para a busca da universalização do ensino fundamental e propiciou, particularmente nos municípios pequenos das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, melhoria salarial para os professores. Em muitos casos o avanço se deu com a elaboração dos Planos de Carreira e Remuneração do Magistério, incentivando de modo especial a qualificação e a titulação dos profissionais do magistério.

O problema mais grave com relação ao FUNDEF é, sem dúvida, a definição do custo-aluno. Definido em 1997 em R$ 300 por ano, hoje encontra-se ainda em patamares que ferem a própria legislação: R$ 363 para a 1ª à 4ª série, e R$ 381,15 para a 5ª à 8ª, quando R$ 540 seria o mínimo, para se cumprir a lei.

Para justificar o desrespeito ao § 1º do art. 6º da Lei 9424/96 — “O valor mínimo anual por aluno, ressalvado o disposto no parágrafo 4º será fixado por ato do Presidente da República e nunca será inferior à razão entre a previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, observado o disposto no art. 2º, parágrafo 1º, incisos I e II” — o governo federal impõe um entendimento que afronta a própria lei, apresentando uma interpretação intencionalmente equivocada ao tomar como referência índices por estado, e não pelo conjunto do país.

A eficiente propaganda oficial garantiu, por exemplo, que o FUNDEF se fixasse no imaginário popular, e mesmo no âmbito dos que fazem educação, como o grande financiamento do governo federal para o ensino público. Ressalte-se que, para este ano de 2001, a contribuição da União não deverá chegar sequer a 3% do total de recursos envolvidos no FUNDEF, que é da ordem de cerca de R$ 19 bilhões. Com isso, não mais do que sete estados deverão receber complementação do governo federal a título do FUNDEF.

Não deixa de ser preocupante que o FUNDEF tem prazo de vigência; muitos municípios terão sua capacidade de investimento reduzida. É importante corrigir os desvios da atual legislação e discutir um novo perfil para o Fundo. Segmentos do Congresso Nacional e da área de educação vêm propondo a criação de um Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB), em substituição ao FUNDEF. O FUNDEB, segundo seus proponentes, viabilizaria a democratização da participação dos estados e dos municípios na oferta de todas as etapas da educação básica; a possibilidade da elevação do custo-aluno-médio-anual; e um maior esforço para a arrecadação fiscal e eficiência da gestão.

O inalienável direito do cidadão a uma educação digna exige a imediata revisão do custo-aluno em valores que, no mínimo, respeitem a lei. Essa seria uma das contribuições positivas no processo de aperfeiçoamento do regime de colaboração.

Regime de colaboração

A Constituição Federal, no seu art. 211, define a organização do sistema educacional no país: “A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.”

A Emenda Constitucional n.º 14, no seu art. 3º definiu, de forma objetiva, o papel de cada sistema de ensino, atribuindo responsabilidades específicas, mas consolidando o regime de colaboração.

“Art. 3º — É dada nova redação aos §§ 1º e 2º do art. 211 da Constituição Federal e nele são inseridos mais dois parágrafos, passando a ter a seguinte redação:

“Art. 211 — ………………………………………………………………………………..

§ 1º — A União organizará o sistema federal de ensino e dos territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino, mediante assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios.

§ 2º — Os municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.

§ 3º — Os estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.

§ 4º – Na organização de seus sistemas de ensino, os estados e os municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.

A Emenda consolidou uma prioridade para o ensino fundamental, dando origem ao FUNDEF, tornando mais graves ainda as obrigações do município, no sentido de universalizar o ensino fundamental.

Só uma reforma tributária que descentralizasse recursos, em função das obrigações, poderia tornar menos penoso para os municípios o exercício, com qualidade, das suas obrigações legais. Como se sabe, tal fato não ocorreu, e a União continua centralizando recursos e, por conseqüência, centralizando decisões.

Era de se esperar que uma efetiva colaboração entre União, estados e municípios, garantida na lei, se traduzisse efetivamente em prática.

A União não vem cumprindo o seu papel, no que diz respeito ao ensino fundamental, porque, conforme já assinalamos, desrespeita a própria legislação que criou o FUNDEF. Se o custo-aluno, hoje, estivesse nos patamares exigidos pela legislação, no mínimo 15 estados da Federação estariam recebendo complementação da União, o que significaria, na prática, um elemento de contribuição para diminuir as desigualdades regionais.

A tarefa supletiva da União ocorre principalmente com os recursos do salário-educação, repassados para estados e municípios mediante convênios geridos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), de forma descontínua, trazendo dificuldades para o planejamento dos estados e dos municípios.

Uma outra forma de colaboração, com caráter redistributivo, é o Fundescola, antigo Projeto Nordeste, que atua nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com significativa parcela de recursos provenientes do Banco Mundial, que dita normas rígidas para os investimentos. Tal forma de atuar é um dos principais fatores de centralização de poder.

A relação entre estados e municípios ainda não atingiu um patamar de colaboração no nível desejado. Ao longo dos anos, presenciou-se a um crescimento diferenciado e, na maioria dos casos, conflitante entre as duas redes. Os estados ainda se comportam com uma atitude de tutela em relação aos municípios, e o relacionamento fica ao sabor das alianças político-partidárias.

Exemplo típico desta concepção equivocada de colaboração é a distribuição dos recursos do salário-educação. Dois terços desses recursos são repassados para os estados, que têm a obrigação de reparti-los com os municípios, e apenas 11 deles definiram essa forma de distribuição. O fato é que, sendo estados e municípios entes autônomos da federação, não há motivo para se submeter o repasse da quota dos municípios à aprovação da lei nas Assembléias Legislativas. O resultado desse encaminhamento, adotado pela União por pressão dos governadores, é um imenso e desnecessário desgaste para os municípios e, muitas vezes, a retenção daqueles recursos pelos estados, pelo que não sofrem penalidade alguma, ficando esta, para os alunos da rede municipal que também têm assegurado, na Constituição, seu direito à educação. Perdemos a conta de quantas vezes, como UNDIME, encaminhamos ao MEC reivindicação no sentido de que a União repassasse a quota do salário-educação diretamente aos municípios, sem que nenhuma providência tenha sido adotada para resolver a questão, em que pese as reiteradas manifestações de concordância com o nosso pleito. Uma emenda constitucional apresentada pela UNDIME ao MEC, se votada pelo Congresso Nacional, já teria há muito resolvido a difícil situação. Tem, nossa proposta de emenda, o seguinte teor:

“Incluir os parágrafos 8º, 9º e 10 no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ou seja:

§ 8º — Os 2/3 dos recursos do salário-educação serão divididos, no âmbito de cada unidade da federação, excluindo-se o Distrito Federal, entre os estados e respectivos municípios, levando-se em conta o número de alunos matriculados, conforme apuração do censo nacional de educação realizado pelo MEC.

§ 9º — Na definição do montante a ser distribuído entre estado e municípios, dar-se-á peso 2 (dois) ao aluno matriculado no ensino fundamental e peso 1(um) ao aluno matriculado no ensino médio e na educação infantil.

§ 10º — Pelo período de vigência dos fundos de que trata o parágrafo 2º, os estados e o Distrito Federal, bem como os municípios, conforme o definido no parágrafo 8º, poderão utilizar recursos de sua participação na arrecadação da contribuição social referida no parágrafo 5º do Artigo 212, para promover a expansão e o desenvolvimento do ensino médio e da educação infantil, desde que não haja prejuízos ao atendimento ao ensino fundamental para a população em idade correspondente.”

Por iniciativa da UNDIME, foi possível constituir um grupo de trabalho com o CONSED, e ficou sistematizado um programa de colaboração entre estados e municípios. No âmbito das duas entidades, este entendimento vem prosperando. A dificuldade se dá na efetivação desses propósitos em cada estado. Os procedimentos equivocados em torno da chamada municipalização, de que já falamos, são provenientes desta falta de espírito de colaboração.

Abre-se, assim, mais um espaço propício para a análise e o encaminhamento do regime de colaboração. Promulgado o Plano Nacional de Educação, o momento é de se discutir os Planos Estaduais e os Planos Municipais de Educação. Só uma participação efetiva da sociedade poderá contribuir para que tais procedimentos não consolidem uma disputa, mas uma colaboração.

É preocupante o já acontecido com o PNE. Duas propostas, em disputa no Congresso Nacional, uma proveniente do poder executivo, e outra encaminhada por entidades da sociedade civil, deram lugar a um texto que em muito deve ao que o Brasil hoje precisa para planejar o seu desenvolvimento, tendo a educação como um dos seus pilares. Mais grave, porém, é que nove dispositivos foram vetados pelo presidente da República, responsáveis pela questão do financiamento da educação. Planejar sem prever recursos é transformar o PNE em uma carta de intenções. Abre-se uma verdadeira batalha pela derrubada dos vetos. Difícil, mas possível.

Só uma relação de colaboração, de respeito à autonomia, de divisão de responsabilidades e de consciência do papel da educação pode contribuir para a melhoria do atual quadro de dificuldades da educação do país.

Concluindo

O relatório de Desenvolvimento Humano de 1999, elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), aponta que o Brasil tem uma das piores distribuições de riqueza do mundo, inexistindo políticas sociais públicas e integradas que possam garantir a 60 milhões de crianças e adolescentes o direito à vida, à educação, a um convívio familiar sadio, entre outros direitos.

Para garantir os acordos com o Fundo Monetário Internacional, a maior parte dos recursos do país tem sido utilizada para o pagamento das dívidas interna e externa, deixando em plano inferior a dívida social com os milhões de excluídos, não só do mercado de trabalho, como também do acesso aos direitos mínimos do ser humano.

Dados divulgados pelo UNICEF demonstram que, enquanto os gastos com o social e o investimento com crianças caíram, os recursos para o pagamento da dívida pública dobraram no mesmo período: “Os recursos destinados ao atendimento de crianças e adolescentes não foram poupados dos cortes. No período entre 1995 e 1998, o chamado orçamento criança teve um decréscimo de US$ 2,75 bilhões para US$ 2 bilhões”. Além disso, ainda segundo o UNICEF, os recursos destinados à educação de crianças até seis anos baixaram de US$ 36 para US$ 30,3 milhões, enquanto programas de renda mínima sofreram cortes de 80%”.

Embora limitado, é de se saudar o lançamento, por parte do governo federal, de um programa de renda mínima, do tipo Bolsa-escola. Em fase de implementação, não é possível ainda uma avaliação de seus resultados.

É auspicioso ver que vem crescendo o interesse da sociedade pela educação e que formas de colaboração cidadãs estão sendo postas em prática pelas Igrejas, pelas empresas, ou por organizações não-governamentais. Também há consciência de que tais formas de colaboração não podem substituir o dever do Estado para com a educação. Embora ainda precária, a participação da sociedade no acompanhamento e no controle dos gastos públicos com a educação é, sem dúvida, fator importante que deve ser incentivado.

A tão propalada prioridade da educação ainda não se traduziu, na prática, em ações que apontem uma perspectiva de mudança real, exigida pelos desafios do século XXI.

Num país tão extenso, tão diferenciado, a UNDIME tem um papel a cumprir: fazer com que os municípios participem do debate nacional sobre educação e, mais ainda, busquem cada vez mais, articulando parcerias, realizar uma educação de qualidade.

Notas

1 Raul Jungmann, que veio a ser o primeiro secretário-executivo da UNDIME, registrou o início das articulações, em nota intitulada Elementos para uma história da UNDIME, publicada em junho de 1988, no número de estréia de Educação Municipal, revista criada pela entidade.

2 Ver Lúcia Maria Wanderley Neves. A hora e a vez da escola pública. Rio de Janeiro, UFRJ, 1991. Uma síntese da tese deu lugar à publicação Educação e política no Brasil de hoje, São Paulo, Cortez, 1994.

3 Coordenada por Júlio Jacobo Waiselfisz e analisada por Raimundo Nonato Palhano Silva, a pesquisa foi publicada no ano de 2000, numa edição da UNESCO, UNDIME e Fundação Ford, e encaminhada a todos os prefeitos do país.

4 Ver José Marcelino de Rezende Pinto, Algumas ponderações sobre o debate a respeito da municipalização do ensino fundamental. In: Myriam Krasilchik (org.) USP fala sobre educação. São Paulo, FE-USP, 2000.

5 Id., ibid., p. 78.

Neroaldo Pontes de Azevedo, doutor em Literatura Brasileira pela USP, com a tese publicada Modernismo e regionalismo: os anos 20 em Pernambuco, é atualmente secretário de Educação e Cultura do município de João Pessoa, Paraíba. Foi reitor da Universidade Federal da Paraíba e presidiu a UNDIME, de abril de 1997 a abril de 2001.