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NOTA INTRODUTORIA SOBRE PODER, CONTROLE SOCIAL E ORÇAMENTO PÚBLICO

(Publicado em 2006 pela Fundação Konrad Adenauer-BR)

                                                                                Raimundo Palhano

(Ex-Presidente do Instituto do Homem)

1. UM TEMA INADIÁVEL E DESAFIADOR

Não poderia ter sido melhor a escolha do tema para a retomada dos Debates Adenauer em 2004. Foram seis debates ao redor de quatro horas cada, realizados entre abril e outubro, envolvendo a presença de quase 1.400 participantes, filiados a organizações da sociedade civil, instituições públicas governamentais, instituições de educação superior e universidades, organizações religiosas e instituições privadas.

Razões para justificar o interesse do público foram muitas: no plano interno o fato do país se encontrar sob a direção política do PT, primeiro partido de esquerda a chegar ao poder central no Brasil e, regionalmente, a crise interna do bloco dominante da política maranhense, motivada pela quebra de alianças entre personagens poderosas do sistema; sem esquecer o panorama internacional, influenciado barbaramente pelo unipolarismo norte-americano, que, sob a liderança de um presidente amante da guerra, redesenha um cenário ameaçador para a democracia mundial, sintetizado na imperial ação militar contra o Iraque.

Construir formas avançadas e eficazes de exercer o controle social sobre o poder do estado e do mercado talvez seja o maior dos desafios políticos contemporâneos. O poder deixou de ser local e nacional e passou a ser cada vez mais global. A força dos estados nacionais não-hegemônicos e de suas unidades federativas locais se revelam cada vez mais débeis frente ao poderio dos bancos, do capital financeiro e do complexo industrial-militar, em especial o norte-americano. Governos derivados de partidos anteriormente revolucionários são cada vez mais impotentes no ambiente internacional e se submetem às políticas econômicas neoliberais e mercadocêntricas, cedendo aos desígnios de uma espécie nova de afirmação política, que se caracteriza pela combinação entre o fascínio e a maldição do poder.

As formas atuais que caracterizam o poder mundial evidenciam a necessidade inadiável do revigoramento do poder local e nacional como alternativas às desigualdades produzidas por essa ordem mundial globalizada, marcada fortemente pela substituição do político pela pura racionalidade e objetividade dos mercados. Países como o Brasil e muitos outros da América Latina, África e Ásia necessitam resolver os problemas de exclusão social, de desemprego e de endividamento externo, os quais jamais serão ultrapassados se continuarem subordinados à atual racionalidade econômica e política. Sem um poder nacional soberano, construído livre e democraticamente, muitos países estarão condenados e sem perspectivas. Não há possibilidade alguma de se atingir o desenvolvimento em escala humana se os poderes locais não aflorarem em plenitude, com força suficiente para gerar contra-poderes centrados no respeito à dignidade humana.

Não se fortalece o poder local sem participação ativa da população e da sociedade organizada. A centralização do poder é um mal a ser banido para que o poder das comunidades, dos municípios e das unidades federadas se faça emergir em plenitude. As contribuições recolhidas nos Debates 2004 evidenciaram essa realidade e deixaram claro ser este um dos maiores desafios neste início de terceiro milênio.

O balanço das análises revela que ainda são graves os problemas para se atingir um poder local comprometido com o desenvolvimento sustentável dos municípios maranhenses e brasileiros. Perduram formas sólidas de centralização do poder, onde as decisões são sempre tomadas de cima para baixo; a participação popular é fraca, chegando em alguns casos a uma situação de ausência; o clientelismo, sob os mais diferentes disfarces, ainda está vivo e sedento; a falta de poder e de recursos internos perpassam fortemente a realidade de centenas e de milhares de municípios no Maranhão e no Brasil, sobretudo porque não são capazes de produzir economias locais geradoras de renda e por isso ficam na dependência quase exclusiva dos impostos e transferências da união e, por último, com um peso avassalador, o perverso sistema de corrupção que drena, sem piedade, somas fabulosas de recursos públicos que poderiam, se corretamente aplicados, evitar as profundas desigualdades que caracterizam a sociedade brasileira, tornando as políticas públicas mais eficazes e redutoras da pobreza e do subdesenvolvimento.

A oportunidade da temática debatida se completa com a inclusão do orçamento público como lugar privilegiado de definição e implementação de políticas públicas, portanto como lugar-síntese da verdadeira materialização do poder do estado. Mantido, historicamente, por razões óbvias, sob sete chaves, o orçamento público ainda é visto como algo impenetrável e de acesso exclusivo aos donos do poder, mesmo depois da Carta Magna de 1988 e da recente Lei de Responsabilidade Fiscal. Os Debates de 2004 contribuíram fortemente na luta das organizações locais e regionais que visam desmistificar a peça orçamentária e torná-la acessível a números cada vez maiores de cidadãos.

2. UM NOVO SENTIDO PARA A GESTÃO DO ESTADO

Os Debates Adenauer 2004 não se limitaram apenas ao exercício salutar da análise estrutural e conjuntural das realidades enfocadas. Foram também propositivos e sinalizadores de modos novos de produção política. Uma das evidências diz respeito à necessidade de se buscar um novo papel para o estado e sua gestão. Apesar da história ensinar que o estado não se auto-reforma, torna-se cada vez mais presente a certeza de que as formas atuais de sua gestão, intransparentes e pouco participativas, não garantirão a melhoria das condições de vida do povo.

É mais do que urgente um novo modus operandi de governar em contextos marcados por desigualdades profundas. A gestão do estado precisa se abrir à participação da cidadania organizada. Apesar de terem crescido nos últimos anos, são ainda insignificantes e ineficazes os canais de interlocução e mediação entre o estado e a sociedade.

A simples mudança de conteúdo no conceito de desenvolvimento não garante a sua efetivação nos novos moldes se não existirem oportunidades de refundição democrática do estado. Urge que se explore ao máximo as formas de envolvimento dos cidadãos na gestão do estado, que estão asseguradas, direta ou indiretamente, nas constituições e leis orgânicas das unidades federadas e dos municípios: audiências públicas, conselhos abertos, ouvidorias, plebiscitos, referendum, orçamentos participativos, acesso a informações públicas, comitês de desenvolvimento, pactos territoriais e conselhos de gestão, entre outras.

3. EFETUAR O CONTROLE SOCIAL DO ESTADO E DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

A questão do controle social das políticas públicas foi a referência máxima dos Debates 2004. Para se defender dos abusos de poder do estado, a sociedade civil precisa ser, conforme Habermas, ofensiva, ou seja,  promover ações coletivas e defensiva, isto é, produzir “contra-esferas”; “contra- instituições”.

Em qualquer que seja a realidade política é indispensável o desenvolvimento do controle social sobre o estado. Instituir o “contra-poder popular”, segundo o jurista Fábio Konder Comparato, se apresenta hoje para o Brasil como uma das saídas fundamentais para o resgate da soberania do povo.

No passado recente e agora muito mais ainda, deve-se entender o controle social como o núcleo da questão que trata das relações entre sociedade e estado. Seu conteúdo está associado à capacidade que tem ou terá a sociedade organizada de influir e atuar nas políticas públicas. Seu objetivo imediato, em países como o Brasil e estados como o Maranhão, é melhorar o atendimento das populações pelo poder público, defendo os direitos dos cidadãos como beneficiários prioritários das políticas governamentais. Sem perder, contudo, a perspectiva de que, em estágios superiores de sociabilidade, o controle social deve ir mais fundo, mais além: deve ter como premissa o fortalecimento da capacidade dos cidadãos de se auto-governarem frente aos vários aspectos e dimensões da vida societal.

Com absoluta certeza continuará sendo um dos tópicos prioritários da agenda política ainda por muito tempo, uma vez que sua baixa efetividade deixou de ser privilégio das sociedades pouco desenvolvidas, pois, observando-se os movimentos do poder mundial, nota-se que também nas grandes potências o controle público sobre os governos sofre preocupantes refluxos.

A reinvenção do controle social não se dará, no entanto, sem a ativação das formas de envolvimento da cidadania na gestão pública, mesmo que para isso seja necessário radicalizar as formas de resistência. Uma dessas formas será o desenvolvimento de instrumentos e instituições cada vez mais consistentes e adequados à efetividade das ações da sociedade civil organizada. No caso brasileiro merece destaque o papel do Ministério Público, por exemplo. Esses novos mecanismos e instrumentos de participação ativa deverão priorizar a capacidade das comunidades locais orientarem e fiscalizarem mais de perto as ações dos governos e suas relações com o mercado. A tendência que está atribuindo ao mercado a hegemonia nos processos de regulação da vida social e política precisa ser urgentemente  contida.

4. PRODUZIR NOVAS FORMAS DE REGULAÇÃO E CONTROLE DO MERCADO

A ordem mundial hoje se caracteriza pela dominância de princípios e práticas de um mercado capialista internacionalizado e transnacionalizado e por um sistema de comunicações e informações globalizadas que desafiam a regulação e os controles. Embora não tenha sido esse o enfoque principal dos Debates 2004, as análises sobre os limites e possibilidades do controle social sobre o estado deixou subentendido que a fragilidade atual dos estados nacionais em propiciar políticas públicas eficazes se deve ao fato de que a regulação política está muito mais no âmbito do mercado global do que na esfera do estado-nação. A pergunta-chave é: mesmo em crise, o estado deve ser substituído pelo mercado no exercício de suas funções  reguladoras e integradoras da vida das nações?

É preciso instituir uma nova regulação política para reconstruir e ampliar o espaço público e a legitimidade do mandato político. Alguns mecanismos vêm sendo testados no país, embora incipientes, tais como o planejamento participativo das ações estratégicas, construção de esferas não-estatais, valorização e fortalecimento dos conselhos de co-gestão, elaboração de políticas setoriais, capacitação para gestão e proposição de políticas públicas.

O poder dos mercados globais é descomunal e ultrapassa o poder da maioria dos estados nacionais hoje. Como se observa, a produção mundial não depende mais dos estados, uma vez que o poder econômico não está mais subordinado ao poder estatal. O argumento clássico de que o poder, em predominando essa tendência, emanaria do povo poderá virar retórica pura pois, no mundo real, o poder tem emanado cada vez mais do próprio poder.

5. UM NOVO CONTEÚDO PARA O DESENVOLVIMENTO

Os Debates 2004 revelaram que, em sentido histórico, o desenvolvimento nacional e, especialmente o do Estado do Maranhão, se fez de um modo includente para bem poucos e excludente para muitos. As estatísticas sobre esse quadro são dramáticas e não há como desprezá-las. Por isso a história do povo brasileiro e maranhense tem sido de sofrimentos, discriminações e de concentração de poderes nas mãos de poucos. Continua pairando no ar, e isso já dura séculos, a busca de um elo perdido e de um sonho de promissões, mesmo distantes.

Em contextos como esse, as políticas públicas implantadas não conseguem e não conseguiram superar a chaga abominável da exclusão. A única explicação plausível para isso está no fato do desenvolvimento do Brasil e do Estado do Maranhão ter se orientado sempre pela lógica do mercado e da acumulação privada, em grande parte ainda sob a forma de acumulação primitiva.

No caso maranhense o exemplo histórico vem de meados do século XVIII, sob influência do projeto econômico do Marquês de Pombal. Passados 250 anos do sistema pombalino, ainda falta um projeto coletivo para o desenvolvimento do Maranhão. Os projetos que existiram foram elaborados e hegemonizados por governos e grupos dominantes para atender a interesses setoriais e particulares. Eis porque é preciso que se alcance um novo conceito e um novo sentido para o desenvolvimento, tomando como ponto de partida as singularidades, os planos e aspirações das coletividades vivas, os seus problemas recorrentes e as suas potencialidades.

Criar raízes locais para esse projeto de desenvolvimento é condição insubstituível. A tradição do planejamento do desenvolvimento se baseia em projetos fechados, produzidos em gabinetes próprios ou terceirizados e implantados de cima para baixo.

O projeto de sociedade precisa apoiar-se em lideranças adequadas e em representantes legítimos dos segmentos organizados da sociedade e do mundo político. Só assim o desenvolvimento poderá partir das realidades locais e não das realidades mercadológicas nacionais e internacionais. Só assim será possível controlar o poder das elites políticas, econômicas e senhoriais que dominam há séculos o poder estadual e local e que são as responsáveis diretas pela aplicação contínua do sistema tradicional de programar o desenvolvimento local, estadual e regional.

Qual dever ser então o sentido principal de uma proposta de desenvolvimento que conduza à sustentabilidade econômica, social, política e ambiental? Deverá ser o da produção de novas formas de sociabilidade, que assegurem o comprometimento radical com a dignidade humana e com sobrevivência do planeta. Como não se têm experiências passadas efetivas de encarar o desenvolvimento dessa maneira, torna-se urgentíssimo que se aprenda a elaborar propostas novas de sociedade e propostas alternativas de desenvolvimento.

A questão primeira a ser enfrentada é: como e por onde começar a mudança? A conscientização é muito importante para isso, no entanto não é suficiente. Há uma outra força mais poderosa: a resistência. A capacidade de resistir passa pela ideologia, pela crença em alternativas ao que está vigorando na sociedade. Pressupõe a esperança pois, sem esperança, não é possível mudar nada na vida e na sociedade. A fé, a crença, a mística são forças vitais que produzem as razões dos engajamentos na luta pela mudança do mundo. Por esse motivo uma das primeiras iniciativas deve ser a valorização da educação, principalmente a educação popular, a fim de que as comunidades e as populações em geral possam ter acesso a informações que promovam novas leituras do mundo, novas pedagogias da esperança e da resistência.

Como tornar tudo isso algo prático, aplicável nos municípios, nas cidades e no estado como um todo? Precisa-se rever o planejamento do desenvolvimento. Não será fácil fazer isso. Uma das maiores dificuldades está nos municípios: a sua baixa capacidade técnica e de gestão. Outra grande dificuldade: superar a idéia de que o planejamento do desenvolvimento deve priorizar, sobretudo, a realidade urbana. Como a situação urbana é caótica hoje em dia e os recursos públicos são escassos e insuficientes, principalmente por força dos encargos financeiros da dívida pública interna e externa, torna-se quase impossível encontrar saídas que incluam de verdade a população no processo de desenvolvimento. Não se tem mais recursos para continuar dissipando em tentativas inócuas de resolver o impossível. Nesse caso a solução passa pela priorização de um novo tipo de planejamento, centrado no local e no territorial, centrado na busca de níveis cada vez maiores de efetividade em relação aos recursos aplicados.

Necessita-se pois, de uma nova geopolítica para o Maranhão e para o Brasil. 70% da população brasileira vivem em 10% dos territórios nacionais. 30% vivem em regiões metropolitanas. 80% dos municípios têm menos de 20.000 habitantes. Precisa-se planejar a ocupação do nosso território, para resolver de fato a questão urbana e a qualidade de vida do povo.

Colocar a economia a serviço do desenvolvimento sustentável maranhense é focal. O que se tem feito até agora é colocado o crescimento econômico a favor dos proprietários, rentistas e capitalistas em geral, e de seus aliados, sejam nos governos, sejam na iniciativa privada. O novo crescimento econômico precisa necessariamente gerar empregos e respeitar o ambiente. O desenvolvimento tradicional só tem conseguido elevar o produto e até nisso tem perdido dinamismo. A geração de empregos tem ficado para trás e com isso o desemprego e o sub-emprego prosperam.

Continuar priorizando o crescimento da economia no setor avançado e de alta tecnologia, repetindo o equívoco do poder redentor dos grandes projetos e agora mega-projetos, como é o caso da implantação do pólo siderúrgico de São Luís, é gastar errado os recursos disponíveis e com isso adiar as possibilidades de redução das desigualdades e das exclusões. O modo como está organizado o sistema produtivo mundial evidencia uma elasticidade emprego-crescimento muito baixa, a ponto de serem necessários 10% de crescimento do PIB para gerar apenas 1% de elevação no nível de emprego.

A equação a ser resolvida passa pela definição de um modelo de desenvolvimento que combine e articule crescimento do produto econômico com crescimento do mercado de trabalho. Sem a resolução dessa matemática, a tendência será reforçar o caminho que se vem trilhando, ou seja, o caminho do desenvolvimento insustentável, que, se não enfrentado a contento, poderá em muito pouco tempo gerar uma padrão de vida completamente inviável para todos.

Uma das peças para a montagem da solução do problema começa pela decisão de mudar o destino dos investimentos e incentivos públicos. Por quê os grandes projetos de desenvolvimento não deram certo no Maranhão, se olhados pela capacidade de geração de empregos? O quê o Maranhão ganhou com os US$ 5 bilhões do Programa Carajás? O quê mudou de fato em termos de inclusão social e desenvolvimento da economia local?

Como incluir os excluídos é a chave da equação do desenvolvimento sustentável digno. O mercado competitivo internacional se mostrou e se mostra incapaz de fazê-lo. Dele deve-se aproveitar as partes eventualmente boas. Jamais cair cega e ingenuamente em seus braços. A saída está na geração de tecnologias próprias, instituidoras da sustentabilidade social e ambiental local. Se não houver condições de inserção nos mercados altamente modernizados, com certeza devem-se buscar os meios de produzir tecnologias próprias, instituidoras do desenvolvimento auto-sustentável. Esse novo ciclo de desenvolvimento exige o aproveitamento integral das forças produtivas internas e, sobretudo, aquelas que se encontram alocadas em setores que terão alta capacidade de gerar empregos. Se houver a disposição de se refazer o olhar e a ação sobre o Maranhão e o Brasil, a inclusão social se materializa na garantia de vida digna para mulheres e homens filhas e filhos destas terras.

Mais do que nunca é preciso ousar. Mais do em qualquer fase da história do povo brasileiro é preciso despertar os municípios da longa hibernação econômica, social e política a que foram submetidos, começando pela alocação dos recursos públicos nessa nova direção. Exemplos de investimentos  econômicos com poderes para instituir auto-sustentabilidades, porque fatalmente gerariam muitos empregos: investir no desenvolvimento ampliado do estado e dos municípios que formam os seus territórios, priorizando sobretudo o mundo rural, com enormes potenciais de crescimento e geração de empregos. Sobretudo porque há tesouros enterrados que precisam ser aproveitados em favor do povo maranhense. São exemplos desses tesouros: a riqueza e o potencial da biodiversidade, das terras cultiváveis, dos  ecossistemas, dos recursos hídricos, da biomassa.

É preciso compreender que as indústrias modernas de alta tecnologia não gerarão os empregos necessários e muito menos o pleno-emprego. Boas políticas econômicas serão aquelas que consideram o núcleo modernizador da economia um indutor de outras atividades produtivas, sobretudo aquelas geradoras de tecnologias plenas de emprego.

Economistas estudiosos da globalização afirmam que a produção de bens não-comerciais, ou seja, aquela que não está sujeita a competição internacional gera a possibilidade de tecnologias de menor intensidade de capitais, portanto com poder de criar mais empregos.

Por quê os projetos locais não têm dado certo para o conjunto da sociedade? Porque as instituições públicas não respondem as demandas, principalmente porque são despreparadas para uma gestão pública eficaz. É preciso criar redes de interesse entre os municípios com o objetivo de identificar os problemas e assim possibilitar o diálogo das redes de interesse locais com os grandes conselhos de políticas públicas estaduais. Para isso é preciso mobilizar a cidadania e o povo. Para isso o trabalho de educação popular é fundamental, pois sem ele fica muito difícil a mobilização popular e da sociedade civil. Em 2004 os Debates Adenauer mantiveram essa chama bem acesa.

6. A CONTINUIDADE DOS DEBATES EM 2005

Todas essas energias vitais, acumuladas até agora, demandam processos de continuidade e organização. A mobilização social em torno da temática precisa avançar. Em 2005 os 5.561 municípios brasileiros estarão sob novos governos, eleitos pelo voto popular, seguramente escolhidos porque prometeram mudar a realidade adversa e se fizeram passar como portadores da esperança em um futuro melhor para a maioria do povo.

O quê fazer para que essas promessas não se transformem em meras campanhas de marketing, douradas pela mídia, como tem ocorrido sistematicamente, ao longo dos anos? Como mudar a política a ponto de garantir uma inserção não subordinada na lógica do movimento nacional e internacional do grande capital? Será possível mudar o perfil das relações com o comércio exterior, diminuindo o peso das exportações de produtos in natura, normalmente detentores de baixo poder de agregar valor aos produtos comercializados? Como romper um quadro de poder local em que as elites governamentais e empresariais monopolizam a definição dos projetos de desenvolvimento, sem levarem em consideração as singularidades, necessidades e aspirações populares? Como por fim à quase ausência de controle público sobre o poder das elites políticas, econômicas e senhoriais que dominam o poder estadual e local? Como fazer para as já poucas verbas que existem deixem de ser canalizadas prioritariamente para a montagem de infra-estruturas para as empresas capitalistas( ramais ferroviários, portos, rodovias, sistemas de transmissão de energia, sistemas de escoamento da produção, incentivos fiscais, etc.)?

Lições recentes, aprendidas com a história social, revelam não ser possível atingir o desenvolvimento sustentável sem que se atinjam melhorias nas condições sociais e ambientais. Fica cada vez mais claro para todos que o desenvolvimento econômico deve ser um meio de garantir a dignidade humana e não a busca insaciável do lucro particular ou empresarial, não importando os meios utilizados e, muito menos, os compromissos éticos com a solidariedade humana. É preciso que se compreenda de uma vez por todas que o desenvolvimento implica em fazer crescer não apenas o produto, mas, igualmente, o emprego e a renda dos produtores diretos e indiretos.

Tudo isso só será possível em contextos onde existam organizações locais fortes, sejam ligadas ao estado, à economia e à sociedade civil. No caso maranhense recente é imperioso que sejam revistas as relações de poder que definem as ações do estado e das grandes empresas, em especial as mineradoras que planejam implantar na ilha de São Luís um mega pólo-siderúrgico, em favor da criação de novas condições de negociação entre aqueles segmentos e a representação da sociedade civil.

Além de continuar inspirando-se no exemplo histórico do seu patrono, o ex-chanceler alemão Konrad Adenauer, que reconstruiu a Alemanha no imediato pós-segunda guerra e se projetou na história daquele país e mundial pela defesa do regime democrático como forma insubstituível de promoção do desenvolvimento econômico com bem estar e equilíbrio social, os Debates 2005 precisam lançar novas luzes voltadas ao fortalecimento do poder local no norte e nordeste do Brasil e à efetivação do controle social do Estado, tanto pela ofensividade e defensividade da sociedade civil, principalmente produzindo contra-poderes, contra-instituições e fomentando redes de interesse entre ONG`s, movimentos sociais, grandes conselhos de políticas públicas, conselhos de acompanhamento do orçamento público, entre outras, que contribuam para uma melhor qualidade de vida para os cidadãos brasileiros que habitam e trabalham em seu vasto território.

Feita, enfim, a introdução ao conteúdo discutido nesta publicação, organizada sob o esmero e cuidados do Dr. Klaus Hermmanns, representante da FKA para o Nordeste e Norte do Brasil, formula-se um convite à sua leitura, destacando que as contribuições dos intelectuais, profissionais e militantes que exploraram a temática representam o verdadeiro estado da arte para cada assunto, tudo feito em linguagem clara e acessível, deixando patente o envolvimento pessoal de cada com as questões enfocadas e, sobretudo, seus interesses profundos em contribuir para sua superação.

 (rpalhano@uol.com.br)

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CENÁRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA MARANHENSE PARA 2008-2017

(Publicado pelo Imesc em 2009)

por Raimundo Palhano

Ex-Presidente do IMESC/SEPLAN              

O CENÁRIO ATUAL

De acordo com dados do INEP, o Maranhão chega ao ano de 2006 com uma taxa de alfabetização de 77%, entre as pessoas de 15 anos ou mais de idade, além de se encontrar em patamares inferiores a 50% quanto ao acesso a creches, ensino médio em termos líquidos e educação superior. O nível de educação que atingiu melhor desempenho foi o do ensino fundamental, já bem próximo da universalização, embora padeça de graves problemas em termos qualitativos, questão esta também presente nos demais níveis e modalidades de ensino. Em grandes números, pode-se dizer que a defasagem em relação aos índices brasileiros de acesso à educação básica continua muito grande, excetuando-se apenas, como evidenciado, o nível fundamental, cujo crescimento deveu-se ao FUNDEF, como de resto no país como um todo.

O processo de governo que poderá levar o Maranhão a um novo patamar de desenvolvimento nos próximos anos passará fatalmente pela dinamização de três políticas públicas: a do crescimento econômico, a da distribuição de renda e a da educação básica de qualidade, esta última ligada ao tema sob análise. Aliás, pode-se afirmar que, caso a terceira vertente não se realize nos próximos dez anos, só restará ao Estado do Maranhão conformar-se mais uma vez com o retardamento do seu desenvolvimento sustentável global, aspiração esta que de tão antiga tende a se perder no horizonte. Principalmente pelo fato da educação significar, em termos amplos, a base para o convívio e para o desenvolvimento social.

Os dados do Censo Escolar 2006 revelam um total de 2.449.298 alunos matriculados na educação básica maranhense, sendo 67% de dependência administrativa municipal (1.652.855 matrículas); 23% de dependência estadual (572.769 matrículas); 9% de natureza privada (218.330 matrículas); e apenas 1% de dependência federal (5.344 matrículas).

No referido ano, o total de matrículas estava dividido da seguinte forma: 61% referentes ao ensino fundamental; 16% à educação de jovens e adultos (EJA); 13% ao ensino médio e os 10% restantes entre educação infantil, especial e educação profissional.  As matrículas urbanas correspondiam a 63% (1.553.228) e as rurais a 37% (896.070), sendo estas últimas, em sua quase totalidade, de dependência administrativa municipal.

O atendimento ao ensino médio era eminentemente estadual, correspondendo a 84% (275.725); o da rede particular a 9% (29.014); o da rede municipal a 6% (20.235), situação esta vulnerável frente à legislação em vigor; e o da rede federal a 1% (2.794). Aqui as matrículas urbanas totalizavam 92% (302.548) e as rurais não passavam de 8% (25.220). No referido ano, do total de alunos matriculados no ensino médio, apenas 37% (120.507) estavam na faixa etária equivalente, ou seja, tinham entre 15 e 17 anos de idade. Na faixa entre 18 e 24 anos eram 173.404 alunos matriculados, a faixa etária própria para ingresso na educação superior.

No aludido ano, o Maranhão tinha aproximadamente 1.065.000 habitantes na faixa de7 a14 anos e desses 1.012.000 estavam matriculados no ensino fundamental; 430.000 na faixa de15 a17 anos e desses 120.000 matriculados no ensino médio; 930.000 na faixa de18 a24 anos e desses 80.000 no ensino superior; e 2.745.000 na faixa de 25 anos ou mais e desses apenas 191.000 estavam matriculados na rede de ensino formal. Os números apresentavam as seguintes taxas de escolarização bruta: de5 a6 anos igual a 85,3%; de7 a14 anos igual a 95,1%; de15 a17 anos 79,4%; de18 a24 anos 32,1% e de 25 anos ou mais igual a 6,9%.

Comparando-se os dados acima, com os resultados do Censo Escolar de 1999, o do último ano dos anos 90 do século passado, alguns pontos merecem destaque. Primeiramente, a constatação de um acréscimo de 13% no número total de alunos matriculados entre 1999 e 2006. As matrículas se elevaram de 2.140.981 alunos para 2.449.298, representando um acréscimo de 308.317 novos alunos, embora, tanto no ano de 1999, como no ano de 2006, os contingentes de alunos matriculados tenham atingido os mesmos patamares de participação em relação à população total do estado: 40%.

Com toda certeza este acréscimo da população estudantil foi muito influenciado pelos incrementos de alunos no ensino médio e na EJA, sem contar a movimentação na educação infantil, uma vez que o número de alunos do ensino fundamental, igual a 1.635.196 em 1999, diminuiu para 1.498.743 em 2006, significando 136.453 alunos a menos (-9,6%). Basta notar que as matrículas no ensino médio passaram de 183.398 em 1999 para 327.768 em 2006, exprimindo um crescimento de 144.370 novas matrículas, ou seja, 45% de incremento. No caso das matrículas em EJA, passou-se de 73.743 para 247.709 em igual período, perfazendo um acréscimo de 173.966 novas matrículas nesta modalidade de educação, um expressivo aumento de 195% no alunado.

Dados preliminares do Censo Escolar de 2007, referentes às matrículas de educação básica exclusivamente na rede pública, revelam um total de 2.075.974 alunos matriculados, número inferior às matrículas de 2006, que atingiram o total de 2.230.968, resultado este 6,9% menor que o do ano de 2006, significando uma queda de 154.994 matrículas. À primeira vista os números não são confortáveis, embora ainda preliminares. A redução no ensino fundamental foi de 97.188 matrículas (-6,9%); na EJA 40.844(-17%) e no ensino médio 11.864(-4%). Certamente esta redução tem a ver com a diminuição progressiva da taxa de distorção idade/série, em especial no ensino fundamental. Em1999 areferida taxa era de 62,6%. Nada menos que 1.023.192 alunos, de um total de 1.635.196 estudantes matriculados no ensino fundamental. Dados mais recentes (2005) sobre este indicador afirmam que a distorção atual corresponde a 45%, significando que ao longo do período 1999-2006 o número de alunos que freqüentavam o fundamental fora da faixa etária caíra para 633.254. No caso da educação média a diminuição da distorção vem ocorrendo também, pois em 1999 era superior a 70%, ainda que de forma muito lenta, pois se estima que esteja em 66%.

Os grandes números da realidade educacional maranhense evidenciam que, apesar dos avanços, mesmo em termos quantitativos, muito ainda precisa ser feito para que se chegue à universalização e à garantia plena do direito à educação. Até mesmo em relação ao acesso ao ensino fundamental, o nível de ensino com melhor grau de acessibilidade, os dados demonstram que cerca de 53.000 crianças maranhenses entre 7 e 14 anos permanecem excluídas da escola.

Considerando, por outro lado, que se atingiu em 2007 uma população ao redor de 6,1 milhões de maranhenses, conforme a última contagem do IBGE, pode-se dizer que se tem cerca de 40% da mesma sendo atendida pela rede escolar. Não há dúvida que se trata de uma ordem de grandeza expressiva, considerando, sobretudo os números em relação às décadas passadas, mesmo em confronto com as mais recentes, a despeito dos seus desequilíbrios, déficits e contradições internas.

Pela sua envergadura e por sua natureza intrínseca, trata-se de um segmento que necessita não só de atenção redobrada, mas igualmente o concurso do que se tem de melhor em termos de criatividade, inovação e competência geral. Basta ver que, a despeito desse volume de atendimento escolar, o número médio de anos de estudo de pessoas de 10 anos ou mais de idade no Maranhão gira ao redor de 5 anos, enquanto no Brasil o número é quase o dobro, país que ainda possui uma das mais baixas médias de anos de estudo em relação aos demais países da América Latina.

Os desafios postos à educação básica maranhense são, portanto variados. Primeiramente, ainda se está distante de atingir a universalização do acesso e muito mais ainda de um ensino básico de qualidade nas escolas públicas municipais e mesmo estaduais. As diferenças e desníveis entre escolas estaduais e municipais ainda permanecem fortes; entre o ensino urbano e o rural, gritantes; entre o padrão e as condições de trabalho da capital e de três/quatro sedes municipais e o restante do interior continuam longe de se reduzirem.

A preocupação das elites sociais e dos dirigentes políticos da grande maioria dos municípios do interior em investir na qualidade da educação é muito mais retórica do que real, sendo predominante a visão, segundo a qual, uma boa gestão se encerra na elevação da taxa de matrícula ou em intervenções físicas nas estruturas escolares.

Investe-se muito pouco na qualidade do ensino, na formação e capacitação dos professores, na gestão eficiente e em projetos pedagógicos próprios de cada município. De modo que a questão de uma educação pública de qualidade para todos e, sobretudo para cada um representa um estágio inevitável à inserção do Maranhão, e do Brasil, obviamente, em um patamar social através do qual possa concretizar um futuro realmente melhor para a população em geral e um novo projeto de nação, baseado na equidade social e na vinculação soberana  com o resto do mundo.

Um segundo bloco de dificuldades refere-se à qualidade da gestão educacional.  O atual sistema de estruturação, organização e funcionamento da educação básica pública, tanto na esfera estadual, como na esfera municipal, em boa parte, padece de deficiências estruturais, como carências e má utilização de recursos em geral; falta ou inadequação de planejamento, gestão e programação pedagógica e administrativa; e ainda sofre um forte assédio dos interesses imediatistas da política dominante. Vive-se ainda no Maranhão uma situação no mínimo esdrúxula quanto à estruturação e funcionamento do sistema de educação básica pública: uma profunda incapacidade para o estabelecimento de diálogos fecundos entre o sistema estadual e os municipais; entre estes e a rede particular; entre as redes municipais entre si e, servindo para todo o conjunto da rede pública, uma deficiente comunicação interna.

Parece impossível a assimilação da idéia de um sistema único de educação pública e muito menos a compreensão de que o reforço à subdivisão em esferas (União/Estado/municípios) poderá impedir o avanço do sistema educativo como um todo. Louve-se a iniciativa do atual governo do Maranhão em colocar para debate e implantação a proposta de integração das instituições estaduais de ensino e pesquisa, com o objetivo de integrar os programas e projetos educacionais sob suas responsabilidades.

Dados atuais revelam, por outro lado, que os financiamentos públicos para a educação crescem em ritmo muito lento e não são capazes de melhorar a capacidade de investimento no setor educacional. Nos últimos anos, segundo estimativas bem realistas, as despesas com pessoal e encargos comprometeram quase 90% do orçamento da educação.  Sobraram apenas algo entre 10 e 11% para as demais despesas de manutenção e desenvolvimento. O montante das despesas com pessoal e encargos têm correspondido a cerca de 28% de todo o orçamento do Estado do Maranhão. O volume de dinheiro é grande, mas se dirige muito mais aos meios que aos fins da política educacional.

A consciência de que a prioridade deve ser a formação do professor municipal, bem mais deficiente que a do professor estadual, aumentou nos últimos anos, na medida em que programas de formação de professores, como o controvertido PROCAD, atingiram bem mais da metade dos 217 municípios maranhenses. O desafio da formação de professores é um dos maiores para o Maranhão e mesmo para o país. O sistema educacional brasileiro, para cumprir a Emenda14, aque criou o FUNDEF, precisava formar, em 1999, com base em estimativas do INEP, 801.883 funções docentes em nível superior, o que correspondia a 53,1% do total previsto para aquele ano (1.510.426 funções docentes). Dados atuais informam que o país ainda possui cerca de 400.000 professores na educação básica sem a titulação de nível superior.

A prevalência desses problemas de natureza estrutural é que leva o sistema público de educação básica a ostentar indicadores de desempenho tão deploráveis. Segundo dados recentes, no ensino fundamental, a taxa de repetência do sistema gira em torno de 14,2% e a de abandono é equivalente a 18%. A chamada repetência sem reprovação, quando o aluno permanece sucessivamente na 4a série por inexistência de oferta de ensino em séries mais elevadas, ainda não foi superada na zona rural, reforçado pelo fato de alguns municípios do Estado não possuírem, em suas redes, vagas suficientes de 5a a 8a série na zona rural.

O que fazer para enfrentar de vez o problema das classes multisseriadas do ensino fundamental, predominantes em boa parte das zonas rurais dos municípios? Que novas metodologias e tecnologias serão capazes de enfrentar os problemas relacionados às altas taxas de distorção série/idade? Qual o melhor caminho para ampliar, no curto prazo, a taxa líquida de matrícula no ensino médio e atender à crescente demanda potencial, hoje superior a 400.000 alunos, justamente o número de maranhenses entre 15 e 17 anos? Como superar as deficiências estruturais do ensino médio público, onde ainda existe corpo docente não habilitado atuando, faltam prédios adequados, laboratórios, bibliotecas e quase 60% dos cursos funcionam à noite e a defasagem idade/série é elevadíssima? São questões que não poderão deixar de figurar nas agendas de prioridades dos agentes públicos para os próximos dez anos, no que tange à política de desenvolvimento da educação básica maranhense.

O CENÁRIO DESEJÁVEL

 

Para mudar o atual cenário, a educação básica, nos próximos dez anos, deverá ser entendida como uma verdadeira política de estado, com centralidade em quatro medidas avançadas, sintetizadas no desenvolvimento de projetos pedagógicos próprios e instituintes; na gestão acadêmica, administrativa e financeira como um todo; no financiamento global; e na formação do educador. Em paralelo, evoluir para um sistema educativo que seja melhor que o atual, mesmo sabendo que, em tese, nenhum sistema educativo em si mesmo é melhor do que o outro. Não esquecendo também que as universidades locais e seus estudiosos e pesquisadores deverão ultrapassar o estágio em que se encontram: bons “opinadores”, mas quase nulos na arte de estruturar teorias explicativas abrangentes e consistentes voltadas ao enfrentamento dos problemas educacionais da sociedade maranhense.

O desenvolvimento dos pilares acima mencionados implicará na construção de uma infra-estrutura teórica e metodológica capaz de influir positivamente nas práticas vigentes, todas elas marcadas por uma profunda inorganicidade de conteúdos, que induzem o sistema educacional público a uma ineficiência e improdutividade marcantes. A conseqüência imediata dessa situação é o revigoramento dos fatores de atraso que levam a escola pública local a fracassos permanentes.

Tudo isso para dizer que o Maranhão e o próprio Brasil precisam converter a educação em prioridade, ou seja, colocar a educação como política de estado, como já defendiam os Pioneiros dos anos 30 do século anterior. Mais do que nunca o ambiente é favorável, pois se está em plena construção de um novo modelo de governabilidade no Maranhão, no Brasil e na América Latina.

Não resta dúvida que a saída está na construção da qualidade. No entanto é preciso saber que a definição específica do que vem a ser a qualidade da educação é muito difícil, sobretudo por se viver uma realidade que é e que será cada vez mais multiculturalizada, onde o simbólico e o diabólico estão em permanente interação e mutação.

Não esquecer também que a educação tanto produz a desigualdade, como legitima a autoridade, fato que leva, em muitos casos, a visões ingênuas sobre a realidade e sobre a própria educação. Exemplos de imagens ingênuas: pensar que a realidade vai se adaptar ao que foi planejado ou, de outro modo, pensar que a realidade pode ser ou é a principal referência para o planejamento educacional.

O caso maranhense é paradigmático. Vítima de um lento e gradual processo de desaparelhamento do Estado, ou mesmo do seu desmonte institucional, em função do baixo desenvolvimento econômico e do atraso político, os gestores públicos vêm-se agora desafiados a construir novas institucionalidades e concertações de gestão criativas e ousadas para enfrentar as suas responsabilidades de liderança, em uma sociedade que se complexifica de maneira extremamente veloz, sobretudo impulsionada por fatores externos.

A nova governança em construção requer um outro padrão de qualidade para a educação pública, pois o maior de todos os embates será o de saber lidar com um fenômeno inevitável: bloquear as possibilidades de reprodução de vícios, em geral mais poderosos que as virtudes, no contexto estadual e no da educação pública em particular.

Terá que passar de saída por duas provas de fogo: a primeira, reduzir ao máximo, chegando à eliminação, o peso da influência dos interesses imediatistas das correntes políticas dominantes nos rumos da administração educacional, sobretudo no âmbito municipal, onde o sistema de poder e seus principais representantes, muitos dos quais completamente insensíveis à questão educacional, atropelam todas as iniciativas voltadas ao avanço dos sistemas municipais de ensino; e, a segunda, contribuir para o fortalecimento da autonomia dos sistemas municipais de ensino, estimulando sua criação e desenvolvimento, conforme preconizado pela LDB como um dos seus requisitos essenciais.

Neste último caso, os agentes da reforma estadual terão que estar atentos para não caírem em tentação e começarem a concorrer com os municípios na gestão dos sistemas municipais, na medida em que os mecanismos de descentralização poderão neutralizar as estruturas locais de gestão pública do ensino básico, se tal não for realizado levando em conta o princípio da subsidiariedade, além da competência técnica e visão de conjunto dos problemas e das potencialidades municipais e regionais.

Só utopias não bastam para a construção de uma educação de qualidade no Maranhão, sobretudo se não perderem as cores da ingenuidade. Há um problema crucial de gestão, de efetividade de gestão, que vai da gestão pedagógica e passa pela gestão dos meios e instrumentos institucionais. O modelo baseado na regulação burocrática está em crise profunda. É evidente a falência dos controles hierárquicos. A saída passará por um novo modelo, situado entre a regulação estatal e a desregulação, esta última sob a influência das organizações da sociedade civil.

As mudanças na regulação do poder na esfera da educação básica pública deverão implicar no aumento do poder dos dirigentes escolares, sem redução das margens de poder dos professores. O poder negocial dos sindicatos será afetado a partir desta nova configuração. Este novo cenário diminuirá a coexistência de modos de regulação anteriores, ou seja, as regulações comunitárias, locais e burocráticas, até que uma nova forma evoluída se torne hegemônica.

A escola pública de qualidade para cada um dos seus alunos deixará de ter as várias velocidades que a caracterizam hoje: uma escola pública exigente e outra sem quase nada a exigir; uma escola urbana mais aparelhada e uma escola rural nua; uma pedagogia bem concebida e outra repleta de contradições e ambigüidades; uma escola com insumos básicos (bibliotecas, laboratórios de informática e de ciências, quadras para esportes, etc.) e outra sem nada disso, ou com o mínimo disso.

Outra mudança essencial ou mesmo imprescindível será a substituição do atual modelo de organização da educação nacional, baseado em quatro sistemas autônomos de ensino (o da União, o do Distrito Federal, o dos Estados e o dos Municípios) por um Sistema Único de Educação Pública. A experiência com o atual modelo revela-se ineficaz pelo fato de estar centrado em um suposto regime de colaboração que não opera satisfatoriamente.

A adoção do Sistema Único de Educação certamente porá fim a um problema grave: acabará com o sistema atual, baseado em duas redes, que tem levado a um verdadeiro regime de competição e não de colaboração entre as redes estaduais e municipais, e, no lugar deste regime atual, adotará como mecanismo de governabilidade o princípio da subsidiariedade, isto é, o respeito à autonomia de cada um dos níveis de gestão. A idéia básica de um sistema público único de educação básica terá como foco a base local e um financiamento tripartite.

É mais do que urgente que o custo-aluno das escolas públicas guarde uma proximidade efetiva com o custo do aluno da escola particular. Estudos sérios, como os de João Monlevade, sobre esta matéria existem disponíveis. O recomendável é que as escolas públicas adotem o princípio do custo-aluno qualidade inicial – CAQI, que é o ponto por onde tudo deve começar, como referência para as definições financeiras e orçamentárias. Com os atuais valores médios mensais referentes ao custo das escolas públicas, gravitando ao redor de R$ 100,00/mês é impossível atingir qualquer pretensão de equivalência qualitativa em relação às escolas privadas de boa qualidade.

Os atuais sistemas de supervisão e avaliação, hoje vinculados às secretarias estaduais ou municipais, são burocráticos e quantitativistas demais e não atendem satisfatoriamente. Um novo modelo para isto precisa ser concebido. Uma das alternativas seria empoderar os Conselhos de Educação para cumprirem esse papel. Obviamente Conselhos orgânicos, desprefeiturizados e não-tutelados.

O paradoxo brasileiro, segundo o qual o local não é o mais democrático, perfeitamente manifesto nos territórios educacionais maranhenses, terá que ser ultrapassado. Atualmente o fenômeno mais difícil de transpor em termos da melhoria da qualidade da gestão educacional municipal é exatamente o atraso do poder local, marcado profundamente por práticas políticas coronelísticas e clientelísticas.

A essência de todos os problemas destacados está na não-aprendizagem da grande maioria dos alunos da escola pública básica. Os alunos não aprendem e não se interessam pelo que a escola ensina. A desatenção dos alunos chega a 80%, segundo pesquisadores. É gigantesca a falta de conexão entre alunos e professores. O ambiente emocional de aula, para especialistas, é o que define a aprendizagem. O aluno não se sente visto, escutado. Os planos do sentir e do pensar precisam andar juntos. E isto não ocorre de um modo geral nas escolas públicas. Uma pedagogia da emoção surge como uma das alternativas ao enfrentamento desse problema o mais rápido possível. Reinventar é o lema.

São estas as orientações estratégicas principais que levarão a uma mudança radical da educação básica no Maranhão nos próximos dez anos. De Anísio Teixeira a Paulo Freire a qualidade da educação está visceralmente ligada à qualidade dos educadores e ao conhecimento da realidade. O investimento prioritário é no professor e em suas condições de trabalho. Só assim será viável a construção de uma nova engenharia pedagógica que seja capaz de imprimir qualidade ao fazer educativo das escolas públicas, onde o primeiro e único objetivo é assegurar o direito de aprender a cada um dos seus alunos.

(rpalhano@uol.com.br)

O PLANEJAMENTO COMO FATOR DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL

(Resumo da teleconferência veiculada pelo Ministério Público do Estado do Maranhão no Programa “Escola: Direito da Criança, Dever de Todos Nós”, revisado em 2004)

por

Raimundo Palhano

Ex-Presidente da UNDIME-MA

1- INTRODUÇÃO- O sentido principal desta teleconferência é discutir o planejamento educacional como ferramenta indispensável ao desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino.

Referendados pela legislação em vigor, a partir da Carta Magna e da nova LDB, os municípios são entes federativos autônomos, onde se inclui a gestão educacional. A eles são transferidas, em muitos casos de forma intempestiva, uma série de responsabilidades quanto à condução das políticas públicas para os serviços de consumo coletivo, merecendo especial destaque a gestão da educação básica, envolvendo a educação infantil e o ensino fundamental, além de outras responsabilidades em termos de ensino médio, educação de jovens e adultos e educação especial.

A questão-chave é saber se esse processo acelerado de municipalização compulsória reúne os meios e as condições necessárias a um franco processo de desenvolvimento sustentado, ou se ele não corre o risco de contribuir para fragmentar e mesmo desestruturar o modelo educacional em vigor no país, reconhecidamente cheio de problemas e de desempenho medíocre, se se considerar, por exemplo, o rendimento acadêmico dos alunos, retratado nos SAEB’s de 1995, 1997 e, neste último, de 1999.

Acredita-se na recorrência ao planejamento educacional, em nível local, como um dos recursos essenciais a que o Dirigente Municipal da Educação deve utilizar para evitar que a municipalização do ensino dê errado e possa se desenvolver de modo controlado e efetivo.

Com efeito, o planejamento como ferramenta da organização dos sistemas educacionais volta a assumir um grande destaque nos dias de hoje, tanto pela ênfase que vem sendo dada pelo sistema federal, preocupado com a baixa qualidade do ensino no país; como pelos gestores estaduais e locais que sentem na pele a necessidade de recorrer a formas mais científicas e técnicas de administração e gestão dos seus programas, planos e projetos educacionais, sob pena de não darem conta das novas e desafiadoras exigências impostas pelo modelo em vigor.

Sabe-se não ser fácil atingir este propósito, na medida em que a grande maioria dos mais de 5.500 muicípios brasileiros ainda carecem de experiências na área do planejamento de políticas públicas e, sobretudo, não dispõem de recursos humanos, materiais e financeiros para começar uma ação imediata eficaz. Todavia, a realidade presente obriga os administradores públicos municipais a encontrarem alternativas criativas que possam concretamente contribuir para a superação dos desafios existentes, principalmente os ligados à construção de uma escola pública de qualidade para todos.

Com toda a certeza, será quase impossível atingir-se a qualidade social da educação sem que se adote o planejamento democrático e participativo em sua plenitude e em todos os níveis da gestão, tanto no micro, referido ao ambiente da escola, como no macro, relacionado ao campo da gestão e operação dos sistemas municipais de ensino.

Neste sentido, a teleconferência pretende trazer para o debate e para a reflexão questões consideradas relevantes no atual contexto do processo de municipalização da educação básica no Brasil e no Maranhão, procurando situar o papel do planejamento educacional como estratégia de peso decisivo para o avanço e o amadurecimento dos sistemas municipais de ensino.

2- O ROTEIRO GERAL DA EXPOSIÇÃO- O tema começou a ser desenvolvido a partir de uma ligeira incursão pelas várias concepções de planejamento adotadas no Brasil e no Maranhão, a partir do pós-segunda guerra mundial, procurando-se destacar as formas como ele tem sido incorporado ao processo de desenvolvimento geral do país e das políticas públicas de educação em particular. Matrizes ideológicas como o ISEB,  GTDN, SUDENE, SUDAM e SUDEMA, entre outras, receberão tratamento analítico a fim de facilitar a compreensão da evolução histórica das idéias sobre o planejamento no país e na região.

Na seqüência, foi procedida uma rápida análise crítica do processo de municipalização das políticas públicas no país e no Estado do Maranhão, tendo como pano de fundo a questão sempre presente da centralização x descentralização na história da sociedade brasileira, onde se inscreve a secular luta pela institucionalização de um poder local autônomo, marcada por altos e baixos, mas até hoje inconclusa. O tema é dos mais estimulantes pelo fato de que se torna quase impossível atingir-se o planejamento educacional auto-sustentado sem a pré-existência de uma plenitude federativa, caracterizada pela autonomia dos municípios, cuja direcionalidade provenha da base social.

Traçados os dois cenários preliminares, o passo seguinte foi o desenvolvimento da temática proposta por meio de um recorte sobre a operacionalização do planejamento da educação municipal, sua realidade e perspectivas, procurando-se apresentar um conjunto de proposições capazes de orientar os movimentos do gestor municipal como condutor da política educacional. Neste sentido foram dados os passos seguintes, numa tentativa de apresentar o tema de forma encadeada e prática:

a)      Principais matrizes teóricas e metodológicas do planejamento educacional em nível municipalAqui o objetivo geral foi o de expor as interfaces entre a teoria e a prática, sempre referidas aos contextos municipais sob o ponto de vista social, político, educacional e histórico. O sentido maior é demonstrar o que é e para que serve o planejamento da educação e o que ele pode representar como instrumento de racionalidade e de eficácia administrativa, em termos das possibilidades de se atingir metas e concretizar planos educacionais. Para tanto se pretende apresentar as principais vertentes teóricas e metodológicas que informam a questão na atualidade, sempre na perspectiva de demonstrar ao gestor educacional o valor estratégico de ações planejadas para o desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino;

b)      O que é preciso saber para organizar a ação planejada– Como a maioria dos municípios maranhenses ainda não dispõe de estruturas administrativas consolidadas e por essa razão, em boa parte deles, a gestão dos negócios públicos ainda se faz de modo empírico, para não dizer improvisada, foi apresentado nesta parte da teleconferência, um conjunto de dados e informações de natureza administrativa, técnica e pedagógica que o gestor público precisa conhecer antes de começar a pilotar o sistema municipal de ensino, começando pela própria Secretaria Municipal de Educação e pelas Escolas da rede. O Dirigente Municipal de Educação, no seu primeiro dia de trabalho, não pode assumir o comando se não tiver, em sua mesa de despachos, uma agenda contendo um rol de informações estratégicas e gerenciais sobre taxas de aprovação/reprovação/abandono/evasão/escolaridade nos vários níveis de ensino/analfabetismo, pessoal e encargos sociais, despesas de custeio e investimento, valor da folha de pagamento, sistema de carreira e remuneração, receitas e despesas gerais, perfil sócio-profissional dos recursos humanos, nível de qualificação do corpo docente, nível de adimplência em relação aos convênios firmados com agentes federais e estaduais, formas de escolha dos dirigentes escolares, regularização das escolas, transporte escolar, entre muitas outras de igual relevância para o monitoramento dos serviços prestados pelos órgãos sob seu comando. Se, por outro lado, nada disso existir no nível de detalhamento requerido, o gestor já saberá de antemão das suas limitações e assim tomará de imediato as providências para saná-las. Pior de tudo é começar a gestão desconhecendo completamente o terreno que irá palmilhar, pois os prejuízos daí decorrentes serão inestimáveis e sem a menor chance de recuperação. Dominando esse conhecimento, o gestor terá amplas condições de crescer  em todos os sentidos e fazer com que o seu trabalho tenha efetividade social e possa ser avaliado em termos de resultados.

c)      Políticas e programas educacionais em vigor no país e no Estado– Outro aspecto que foi levantado na teleconferência diz respeito a uma abordagem crítica sobre as principais políticas e programas em vigor no país e no Maranhão voltados a apoiar a educação municipal. Pretendeu-se aqui examinar as contradições das propostas existentes frente ao processo de municipalização do ensino, destacando-se os limites e possibilidades dessas ações quanto à viabilização da autonomia dos sistemas municipais de ensino. A abordagem visou chamar a atenção dos gestores municipais para as fragilidades e ambigüidades do modelo de descentralização educacional adotado no país e, ao mesmo tempo, estimulá-los a implementar políticas educacionais de base local que fortaleçam os seus sistemas e contribuam para autonomia dos mesmos.

d)      A construção da qualidade social da educação de forma planejada– O maior desafio do planejamento educacional de base local é contribuir para a efetivação de uma educação pública de qualidade social. Significa sair do atual estágio, marcado por uma profunda crise de efetividade, e galgar outros patamares em que a qualidade do ensino seja uma constante e universal. Enfrentar este desafio passa necessariamente pela organização do sistema municipal de ensino e da rede escolar em especial. Significa investir maciçamente na formação de recursos humanos e de dirigentes educacionais, com atenção especial na qualificação para a gestão pedagógica e administrativa; integrar a política educacional ao conjunto das políticas públicas, priorizando-as dentro do plano de governo das prefeituras; elaborar, de forma participativa, o plano municipal de educação, espelho fiel de uma vontade coletiva em favor do desenvolvimento educacional; valorizar radicalmente os profissionais da educação em todos os níveis, oferecendo-lhes não só capacitação permanente, mas, sobretudo, condições de trabalho e de vida verdadeiramente dignas; mobilizar a comunidade escolar e a comunidade de pais e amigos da escola em favor da construção de uma escola pública de qualidade comprovada para assim ter condições de se igualar às demais escolas das outras redes de ensino; além de outras iniciativas internas e externas, como estimular a participação estudantil, o envolvimento de outros setores produtivos e organizados da sociedade, o funcionamento autônomo dos conselhos de deliberação coletiva e de controle social, por exemplo.

3- COMENTÁRIOS FINAIS- O planejamento da educação municipal será um remédio eficaz se for entendido dentro dos exatos limites de suas possibilidades intrínsecas. Só se planeja o desenvolvimento social e da educação em particular se estiver claro o projeto de escola, de comunidade, de município, de estado e de nação que se pretende construir. Adotar o planejamento como ferramenta do desenvolvimento da educação municipal quer dizer recorrer a uma técnica e a um método racional para melhor atingir os objetivos pretendidos. O planejamento municipal tem sido pouco adotado ultimamente porque se atravessa uma aguda crise de valores, de financiamento e de identidade que faz com que pensar além do dia-a-dia seja tarefa quase impossível. Por outro lado, há um mundo poderoso que avança velozmente em todas as direções, pensando e decidindo  por toda a humanidade, em nome do poder desta nova ordem mundial globalizada, projetando e realizando investimentos que repercutirão durante os próximos 25 anos. O que fazer diante dessa realidade inexorável: deixar as coisas com estão ou agir agora para tentar vencer os obstáculos que se antepõem a um destino melhor para a nação brasileira e para o povo maranhense? Planejar sem esse referencial é perda de tempo e de recursos, além de desperdício de esperanças e sonhos humanos, hoje cada vez mais escassos.

POLÍTICA EDUCACIONAL: Maiores Desafios para o Maranhão

Raimundo Palhano

(Texto escrito e publicado no início do ano 2000 pelo Ministério Público Estadual do Maranhão)

1- O PATAMAR EM QUE NOS ENCONTRAMOS. A convite da Gerência de Desenvolvimento Humano-GDH, do Governo do Estado, participamos, como representantes da UNDIME-MA, no período de 25 a 27 de outubro de1999, em São Luís, da Reunião Técnica GDH-BIRD, intitulada 1a Missão do Banco Mundial, com o objetivo de captar recursos junto ao referido agente financeiro internacional para investimentos em programas de melhoria da Educação Básica no Maranhão.

O balanço da efetividade da educação pública maranhense, extraído daquele encontro, no momento em que o próximo milênio bate à porta, medido a partir do desempenho acadêmico dos alunos, é frustrante. Nossa posição no ranking nacional e mesmo regional permanece, anos seguidos, nos mais baixos patamares. No primeiro SAEB, o de 1995, ficamos em último lugar e no de 1997, não conseguimos subir mais que três pontos no conjunto dos demais Estados. Um dado sintetiza todo esse quadro, apresentado por Alberto Rodríguez, representante do Banco Mundial, durante a Reunião Técnica. Após ouvir o diagnóstico geral de nossa educação pública, feito pelos técnicos da Gerência de Desenvolvimento Humano, transposto para seu computador pessoal sob a forma de dados, não teve dificuldade em obter o perfil do típico aluno da nossa rede pública: ele é um rapaz ou uma moça de 17 anos, cursando a 3a série do ensino fundamental, em uma escola multiseriada da zona rural.

Nessa tipologização estão reunidos, sem a menor dúvida, todos os ingredientes que atestam o sofrível desempenho, para não dizer o fracasso, das nossas políticas públicas de educação básica. O que teria provocado essa situação? Pelo menos três hipóteses plausíveis: o acúmulo progressivo de políticas mal sucedidas para o setor, seja por questões de formulação, seja por erros de condução, implementadas por vários governos ao longo de décadas passadas; ou porquê as forças políticas dominantes, ao longo dos anos, escolheram manter a população sob baixos níveis educacionais, como estratégia de dominação; ou tudo se justifica por um acelerado, intempestivo e descontrolado processo de municipalização, comandado por agentes sociais que subordinaram o sistema educacional ao jogo de interesses imediatos da política local.

Com efeito, a complexidade e a gravidade da situação exigem diagnósticos e políticas eficazes e competentes. Antes da preocupação em saber de quem é a culpa, convém ir bem mais adiante, sobretudo priorizar as soluções para o seu enfrentamento. O tamanho do passivo é de tal monta que a sua resolução não será monopólio ou dependerá apenas dos governantes e seus órgão de coordenação global e setorial, fato que não os isentam obviamente das responsabilidades que tiveram e continuam possuindo na configuração desse processo social. Inegavelmente, o Governo estadual, até mesmo pela pressão da realidade, atingiu um nível de estruturação interna como bem poucos governos anteriores, com destaque ao seu banco de dados, à elaboração de um diagnóstico situacional bastante consistente e à formulação de políticas e diretrizes razoavelmente adequadas à problemática, sem contar a comprovada consciência que tem a Governadora do Estado sobre os dilemas da área educacional e o valor estratégico de uma política eficaz para o setor. Neste aspecto também se diferencia dos outros governantes, os quais nunca assumiram, com tanta ênfase, o compromisso público com uma política educacional de qualidade para o desenvolvimento do Maranhão. Obviamente que essa entonação não é fruto do acaso, mas algo que tem a ver com a necessidade política de superar o desconforto constrangedor, para uma governante que se quer inovadora, de ter que ostentar uma posição pífia no ranqueamento da educação nacional.

Dados da última PNAD, divulgados no final de 1999, revelam alguma melhora em nossos indicadores educacionais, em especial quanto ao analfabetismo, que hoje gira ao redor de 30%, percentual este menos indecente que os 55% de fins dos anos 80, o que é algo animador.

Já não somos mais o último lugar do SAEB, melhoramos três níveis de 95 para 1997 e o fluxo de permanência dos alunos na escola tem subido alguma coisa, sem falar no crescimento realmente expressivo nas matrículas do ensino fundamental e do ensino médio.

Devemos igualmente destacar que alguns municípios vêm desenvolvendo bons projetos educacionais, tanto em suas escolas urbanas, como nas suas unidades rurais e que organizações não governamentais, como o UNICEF, o Instituto do Homem, a ASP, entre outras, também estão dando importantes contribuições para a melhoria da nossa educação básica. Essas experiências, no entanto, sejam as setor público, como as das ONG’s, ainda são diminutas frente ao quadro global de carências e necessidades do nosso sistema educacional básico, que, lamentavelmente, chega ao final do século pedindo socorro.

2- UMA SÍNTESE DO DIAGNÓSTICO a)- Nossa capacidade de atender a demanda escolar tem crescido em níveis insatisfatórios para atingir, no curto e médio prazos, a universalização. b)- Ainda estamos distantes de atingir um ensino básico de qualidade em nossas escolas públicas e muito mais ainda de universalizá-lo, sobretudo em áreas rurais. c)- O sistema de estruturação, organização e funcionamento da educação básica pública, tanto na esfera estadual, como na esfera municipal, em boa parte, padece de deficiências estruturais, como carências e má utilização de recursos em geral; falta ou inadequação de planejamento, gestão e programação pedagógica e administrativa; e ainda sofre um forte assédio dos interesses imediatistas da política dominante.

3- UMA AGENDA PARA ENFRENTAR OS DESAFIOS À EDUCAÇÃO BÁSICA NO INÍCIO DO ANO 2000. Por que falhamos tanto, desperdiçando somas vultosas de recursos financeiros escassos, consumindo energias e sonhos de muitas gerações de educadores, planejadores e técnicos? O que devemos fazer para falhar menos e acertar mais e assim potencializar ao máximo os recursos materiais, financeiros e humanos existentes ou disponíveis em potencial, a fim de que se atinja o desenvolvimento sustentável da educação maranhense? Não temos dúvida de que faremos melhor do que no passado remoto e recente se soubermos responder, com a devida isenção, humildade e clareza a estes dois grandes pontos de interrogação. Para tornar mais fácil o equacionamento das respostas, julgamos oportuno apresentar uma Agenda com os principais desafios da política pública de educação, construída a partir de um esforço pessoal de sistematização e hierarquização de dados sobre a realidade, fruto de reflexões e vivências acumuladas, fertilizadas com a rica massa de informações compartilhadas durante a já citada Reunião Técnica GDH-BIRD. Não se trata, em hipótese alguma, de receituário pretensamente definitivo e acabado, mas refere-se, exclusivamente, a um convite ao debate sobre o futuro imediato de nossa educação pública, aberto aos educadores em geral e aos gestores públicos em particular, no sentido de contribuir para a melhoria de sua qualidade e efetividade sociais. À Agenda, então:

1o -Propor uma metáfora pedagógica capaz de mobilizar os cidadãos das várias extrações sociais para a causa da educação básica pública.

2o -Garantir a efetivação de mecanismos de integração entre as políticas públicas, os sistemas de ensino e as organizações da sociedade, como forma de eliminar a ineficácia, a inequidade e os desperdícios do sistema e de seus recursos disponíveis.

3o -Adoção de um programa radical de saneamento da educação pública maranhense, a partir da eliminação definitiva de dois poluentes que contaminam diariamente a nossa atmosfera: o analfabetismo e os baixos indicadores de desempenho dos alunos.

4o -Reinventar a escola pública maranhense para o próximo milênio, sem perder sua identidade e os vínculos com a cultura local e a cidadania da população, a quem deverá servir e confiar o seu destino.

5o -Redesenhar, de modo ousado, a política de formação de quadros para a educação, com ênfase especial no papel do professor, sem desprezar a importância de um programa estratégico para treinar gestores e pessoal técnico-administrativo, cujo sentido maior será o de prepará-los para a liderança intelectual, pedagógica e gerencial dos sistemas públicos de ensino.

6o -Garantir, de forma intransigente, que as verbas constitucionais da educação e as demais oriundas de programas diversos sejam plenamente aplicadas no setor e que a sua gestão se faça pelos seus representantes, procedendo-se a um imediato reordenamento interno nas alocações e gastos educacionais.

7o -Rever as atuais formas de articulação com as fontes de financiamento e de manutenção em vigor, oferecendo contribuições à melhoria do atual modelo, que ainda não cobre a manutenção e o desenvolvimento de toda a educação básica.

8o -Proceder a um diagnóstico completo da municipalização da educação maranhense, conhecer suas especificidades, a fim de que não venha a ser um fator de perda de qualidade da educação como um todo.

9o -Incentivar a criação e desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino, respeitando-lhes a autonomia e o poder de inovação.

10o -Apoio pleno ao avanço dos conselhos de acompanhamento e controle social das políticas públicas de educação.

11o -Investir no terceiro setor e em seus órgão instituídos como parceiros indispensáveis ao desenvolvimento das políticas públicas de educação.

12o -Materializar o regime de colaboração entre União, Estado e Municípios, a tal ponto que sua existência se confunda com o espaço de formulação e implementação das políticas públicas educacionais.

4- OBSERVAÇÕES FINAIS. Jacques Delors coordenou um trabalho muito importante, iniciado em março de 1993 e concluído em setembro de 1996, encomendado pela UNESCO, envolvendo especialistas dos cinco continentes, que formaram uma Comissão Internacional intitulada Educação para o Século XXI, publicado há pouco tempo no Brasil, com o sugestivo título Educação-Um Tesouro a Descobrir, o qual define quatro pilares para um novo conceito de Educação, tendo como objetivo o desenvolvimento humano:

1o – Aprender a conhecer

2o – Aprender a fazer

3o – Aprender a viver juntos

4o – Aprender a ser

O pensamento humano mais elaborado, o sentido mais profundo da vida está em assimilarmos a condição de eternos aprendizes. Nestas pistas que os educadores oferecem estão presentes os sentidos vitais da nossa existência no mundo atual: o conhecimento, a vida em comunidade, o fazer e o ser.

Se esses requisitos não se materializarem de algum modo, como 6 bilhões de seres humanos realizarão os seus destinos neste próximo século? Estamos às margens do terceiro milênio e os resultados que obtivemos em termos de desenvolvimento humano são medíocres. O predomínio dos interesses econômicos, das forças do mercado competitivo, do progresso científico e técnico, impuseram uma visão de mundo sem muito espaço para o crescimento dos sentimentos humanos, aqueles mais imperativos à construção de uma sociedade de valores éticos, filosóficos e estéticos.

O crescimento econômico, que alguns imaginaram levasse a uma sociedade de progresso ampliado, não foi capaz de tal proeza, pelo contrário, acabou revigorando as desigualdades e ampliando distâncias entre ricos e pobres.

O desenvolvimento político, sonhado por muitos como instrumento de uma nova sociabilidade, baseada em direitos humanos avançados, também segue o mesmo caminho, chegando ao final do século XX marcado por desconfianças e descréditos quanto ao seu real poder de transformar qualitativamente a vida humana.

Neste momento emblemático de virada de século, é de se perguntar se existe no mundo atual uma instituição que seja capaz de levar a humanidade a viver sob os desígnios da paz, da liberdade e da justiça social. Provavelmente não existe, principalmente se nos atermos apenas ao que chega pelos meios de comunicação e pela realidade da chamada sociedade moderna. No entanto, não podemos abdicar de sua construção. É justamente neste momento de interseção entre o realismo do dia a dia e os sonhos por uma nova sociedade que a educação aparece como um trunfo indispensável à humanidade, utilizando expressão extraída do Relatório Delors. Nada mais verdadeiro: um trunfo para milhões de brasileiros pobres, confinados nos interiores do Norte e do Nordeste, ligados ao mundo civilizado apenas pela escola, mesmo precária e sem qualidade, mas que neles mantém acesa a chama de que sem educação estarão condenados ao degredo cultural e só existirão no mapa como estatística e nada mais.

O mesmo é válido para bilhões de seres humanos que vivem nas áreas pobres da África, da Ásia, da América Latina e Caribe e do resto do mundo. Um trunfo, sim: em que latitude a humanidade toda pode se pensar e repensar-se como construtora de imperativos categóricos de transcendência humana, a não ser nos limites desafiadores da educação? Onde encontrar forças e energias para enfrentar um mundo e um meio social em que predomina a institucionalização da subserviência, do medo e uma incontrolável tendência à apatia e à omissão, nos quais a desgraça, a violência e a barbárie estão banalizadas? A não ser por meio da educação, como conclui o Relatório Delors, talvez um dos únicos redutos onde ainda podemos pregar a idéia de que é possível recomeçar, renovar e reinventar o mundo, de que outra forma venceremos estes desafios?

No caso brasileiro e maranhense em particular precisamos atualizar o conceito de Educação. Em nossa cultura dominante, o Maranhão sempre é visto como terra da promissão, o que reforça o mito do edenismo, aquele que consagra o ponto de vista de que estamos fadados a um destino de grandeza, escondido em algum ponto do universo, e que em breve nos conduzirá ao paraíso.

A visão edênica pode até ser útil para incensar os feitos do passado e a era de fausto que experimentamos em épocas remotas, mas torna-se extremamente nefasta quando retira-nos a disposição de luta e despolitiza a realidade social, escondendo-lhe as contradições e ambigüidades, apresentando o Maranhão aos olhos da população como um oásis no deserto.

Optar por uma educação que não supere essa visão mítica será um erro fatal e impeditivo mesmo às mudanças que precisamos urgentemente fazer em nossos sistemas de ensino.

Delors e os outros autores do Relatório defendem o conceito de educação ao longo da vida toda, como o mais apropriado para os tempos atuais, marcados pelo triunfo da ciência e da tecnologia, no que ajudará os países menos desenvolvidos, como o nosso, a lidarem melhor com os fenômenos da adaptação cultural e da modernização de mentalidades, sem perda de vínculos com suas raízes fundantes. Este conceito, por seu turno, não deve ser confundido com o de educação permanente, mas como algo que vai além. Seu sentido maior vincula-se ao aprender a viver juntos, que é no momento atual a grande questão, na medida em que a história do ocidente tem sido a confirmação do viver separados( guerras, levantes, violência, desamor…). Para aprender a viver juntos precisamos aprender a conhecer, aprender a fazer e aprender a ser. Eis porque o conceito de educação ao longo da vida toda volta-se inteiramente à construção contínua da pessoa humana, de seus saberes e aptidões, de sua capacidade de discernimento e de ação. Tudo isso como instrumentalização do ser humano para que desempenhe seu duplo papel histórico: de trabalhador e de cidadão.

Na verdade, o conceito clássico de educação permanente cinge-se apenas ao papel da vida profissional, do mundo do trabalho, deixando de realizar plenamente a ligação deste processo com o de construção da cidadania. Por outro lado, devemos começar os anos 2000 vacinados contra o fascínio do discurso pedagógico salvacionista. Encantamo-nos facilmente com a sua poética e entramos em êxtase com os seus delírios arrebatadores. Principalmente quando declamado em solo ateniense, cujo veio artístico, mesmo fecundo, continua aberto à exploração dos sentimentalistas vazios.

Não podemos portanto nos dar ao luxo de descartar a importância decisiva de produzirmos competências técnicas, manifestadas em gestões de resultados, em eficientes gerenciamentos financeiros, em adequadas infra-estruturas organizacionais e informacionais e, sobretudo, em projetos pedagógicos consistentes e eficazes.

Outro aspecto que não podemos esquecer. Combater o antigo ranço cultural vinculado ao predomínio das soluções de curto prazo. Em função dele, as questões sociais em nosso meio estão sendo muito mais uma estratégia de marketing político do que realmente um problema de política pública. As ações governamentais não têm continuidade, principalmente se as facções em disputa adotam a intolerância como prática, chegando ao ponto da eliminação sumária de programas que estão dando certo junto à população, por meros caprichos grupais, impeditivos aos avanços de quaisquer iniciativas que não sejam as suas. Este certamente é o pior caminho para o enfrentamento dos nossos problemas educacionais.

A situação chegou a tal ponto de dramaticidade que quase não vemos mais nem as antigas tensões entre soluções de curto e de longo prazos. Vivemos hoje quase sob o domínio do instantâneo e do efêmero. Os problemas só aparecem quando são imediatos. Poderemos conceber e implementar boas políticas educativas sob o império do imediatismo? É óbvio que não!

No mundo todo, a ação educativa sempre foi e será precedida de pacientes estratégias de construção, passando por demoradas negociações e consensualizações entre os agentes sociais. Está na vitrine, enfim, a Agenda de Desafios! Façamos dela gato e sapato.

O que tentamos esboçar foi a idéia de que é possível lutar, ainda que para tanto seja preciso tirar leite das pedras, por um modelo de desenvolvimento sustentável de educação, segundo as características culturais próprias de cada país ou região. Quem não for capaz de resolver este desafio girará no espaço infinito e desaparecerá de nossas vistas para sempre. Salvemo-nos, ainda há tempo!