CENÁRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA MARANHENSE PARA 2008-2017

(Publicado pelo Imesc em 2009)

por Raimundo Palhano

Ex-Presidente do IMESC/SEPLAN              

O CENÁRIO ATUAL

De acordo com dados do INEP, o Maranhão chega ao ano de 2006 com uma taxa de alfabetização de 77%, entre as pessoas de 15 anos ou mais de idade, além de se encontrar em patamares inferiores a 50% quanto ao acesso a creches, ensino médio em termos líquidos e educação superior. O nível de educação que atingiu melhor desempenho foi o do ensino fundamental, já bem próximo da universalização, embora padeça de graves problemas em termos qualitativos, questão esta também presente nos demais níveis e modalidades de ensino. Em grandes números, pode-se dizer que a defasagem em relação aos índices brasileiros de acesso à educação básica continua muito grande, excetuando-se apenas, como evidenciado, o nível fundamental, cujo crescimento deveu-se ao FUNDEF, como de resto no país como um todo.

O processo de governo que poderá levar o Maranhão a um novo patamar de desenvolvimento nos próximos anos passará fatalmente pela dinamização de três políticas públicas: a do crescimento econômico, a da distribuição de renda e a da educação básica de qualidade, esta última ligada ao tema sob análise. Aliás, pode-se afirmar que, caso a terceira vertente não se realize nos próximos dez anos, só restará ao Estado do Maranhão conformar-se mais uma vez com o retardamento do seu desenvolvimento sustentável global, aspiração esta que de tão antiga tende a se perder no horizonte. Principalmente pelo fato da educação significar, em termos amplos, a base para o convívio e para o desenvolvimento social.

Os dados do Censo Escolar 2006 revelam um total de 2.449.298 alunos matriculados na educação básica maranhense, sendo 67% de dependência administrativa municipal (1.652.855 matrículas); 23% de dependência estadual (572.769 matrículas); 9% de natureza privada (218.330 matrículas); e apenas 1% de dependência federal (5.344 matrículas).

No referido ano, o total de matrículas estava dividido da seguinte forma: 61% referentes ao ensino fundamental; 16% à educação de jovens e adultos (EJA); 13% ao ensino médio e os 10% restantes entre educação infantil, especial e educação profissional.  As matrículas urbanas correspondiam a 63% (1.553.228) e as rurais a 37% (896.070), sendo estas últimas, em sua quase totalidade, de dependência administrativa municipal.

O atendimento ao ensino médio era eminentemente estadual, correspondendo a 84% (275.725); o da rede particular a 9% (29.014); o da rede municipal a 6% (20.235), situação esta vulnerável frente à legislação em vigor; e o da rede federal a 1% (2.794). Aqui as matrículas urbanas totalizavam 92% (302.548) e as rurais não passavam de 8% (25.220). No referido ano, do total de alunos matriculados no ensino médio, apenas 37% (120.507) estavam na faixa etária equivalente, ou seja, tinham entre 15 e 17 anos de idade. Na faixa entre 18 e 24 anos eram 173.404 alunos matriculados, a faixa etária própria para ingresso na educação superior.

No aludido ano, o Maranhão tinha aproximadamente 1.065.000 habitantes na faixa de7 a14 anos e desses 1.012.000 estavam matriculados no ensino fundamental; 430.000 na faixa de15 a17 anos e desses 120.000 matriculados no ensino médio; 930.000 na faixa de18 a24 anos e desses 80.000 no ensino superior; e 2.745.000 na faixa de 25 anos ou mais e desses apenas 191.000 estavam matriculados na rede de ensino formal. Os números apresentavam as seguintes taxas de escolarização bruta: de5 a6 anos igual a 85,3%; de7 a14 anos igual a 95,1%; de15 a17 anos 79,4%; de18 a24 anos 32,1% e de 25 anos ou mais igual a 6,9%.

Comparando-se os dados acima, com os resultados do Censo Escolar de 1999, o do último ano dos anos 90 do século passado, alguns pontos merecem destaque. Primeiramente, a constatação de um acréscimo de 13% no número total de alunos matriculados entre 1999 e 2006. As matrículas se elevaram de 2.140.981 alunos para 2.449.298, representando um acréscimo de 308.317 novos alunos, embora, tanto no ano de 1999, como no ano de 2006, os contingentes de alunos matriculados tenham atingido os mesmos patamares de participação em relação à população total do estado: 40%.

Com toda certeza este acréscimo da população estudantil foi muito influenciado pelos incrementos de alunos no ensino médio e na EJA, sem contar a movimentação na educação infantil, uma vez que o número de alunos do ensino fundamental, igual a 1.635.196 em 1999, diminuiu para 1.498.743 em 2006, significando 136.453 alunos a menos (-9,6%). Basta notar que as matrículas no ensino médio passaram de 183.398 em 1999 para 327.768 em 2006, exprimindo um crescimento de 144.370 novas matrículas, ou seja, 45% de incremento. No caso das matrículas em EJA, passou-se de 73.743 para 247.709 em igual período, perfazendo um acréscimo de 173.966 novas matrículas nesta modalidade de educação, um expressivo aumento de 195% no alunado.

Dados preliminares do Censo Escolar de 2007, referentes às matrículas de educação básica exclusivamente na rede pública, revelam um total de 2.075.974 alunos matriculados, número inferior às matrículas de 2006, que atingiram o total de 2.230.968, resultado este 6,9% menor que o do ano de 2006, significando uma queda de 154.994 matrículas. À primeira vista os números não são confortáveis, embora ainda preliminares. A redução no ensino fundamental foi de 97.188 matrículas (-6,9%); na EJA 40.844(-17%) e no ensino médio 11.864(-4%). Certamente esta redução tem a ver com a diminuição progressiva da taxa de distorção idade/série, em especial no ensino fundamental. Em1999 areferida taxa era de 62,6%. Nada menos que 1.023.192 alunos, de um total de 1.635.196 estudantes matriculados no ensino fundamental. Dados mais recentes (2005) sobre este indicador afirmam que a distorção atual corresponde a 45%, significando que ao longo do período 1999-2006 o número de alunos que freqüentavam o fundamental fora da faixa etária caíra para 633.254. No caso da educação média a diminuição da distorção vem ocorrendo também, pois em 1999 era superior a 70%, ainda que de forma muito lenta, pois se estima que esteja em 66%.

Os grandes números da realidade educacional maranhense evidenciam que, apesar dos avanços, mesmo em termos quantitativos, muito ainda precisa ser feito para que se chegue à universalização e à garantia plena do direito à educação. Até mesmo em relação ao acesso ao ensino fundamental, o nível de ensino com melhor grau de acessibilidade, os dados demonstram que cerca de 53.000 crianças maranhenses entre 7 e 14 anos permanecem excluídas da escola.

Considerando, por outro lado, que se atingiu em 2007 uma população ao redor de 6,1 milhões de maranhenses, conforme a última contagem do IBGE, pode-se dizer que se tem cerca de 40% da mesma sendo atendida pela rede escolar. Não há dúvida que se trata de uma ordem de grandeza expressiva, considerando, sobretudo os números em relação às décadas passadas, mesmo em confronto com as mais recentes, a despeito dos seus desequilíbrios, déficits e contradições internas.

Pela sua envergadura e por sua natureza intrínseca, trata-se de um segmento que necessita não só de atenção redobrada, mas igualmente o concurso do que se tem de melhor em termos de criatividade, inovação e competência geral. Basta ver que, a despeito desse volume de atendimento escolar, o número médio de anos de estudo de pessoas de 10 anos ou mais de idade no Maranhão gira ao redor de 5 anos, enquanto no Brasil o número é quase o dobro, país que ainda possui uma das mais baixas médias de anos de estudo em relação aos demais países da América Latina.

Os desafios postos à educação básica maranhense são, portanto variados. Primeiramente, ainda se está distante de atingir a universalização do acesso e muito mais ainda de um ensino básico de qualidade nas escolas públicas municipais e mesmo estaduais. As diferenças e desníveis entre escolas estaduais e municipais ainda permanecem fortes; entre o ensino urbano e o rural, gritantes; entre o padrão e as condições de trabalho da capital e de três/quatro sedes municipais e o restante do interior continuam longe de se reduzirem.

A preocupação das elites sociais e dos dirigentes políticos da grande maioria dos municípios do interior em investir na qualidade da educação é muito mais retórica do que real, sendo predominante a visão, segundo a qual, uma boa gestão se encerra na elevação da taxa de matrícula ou em intervenções físicas nas estruturas escolares.

Investe-se muito pouco na qualidade do ensino, na formação e capacitação dos professores, na gestão eficiente e em projetos pedagógicos próprios de cada município. De modo que a questão de uma educação pública de qualidade para todos e, sobretudo para cada um representa um estágio inevitável à inserção do Maranhão, e do Brasil, obviamente, em um patamar social através do qual possa concretizar um futuro realmente melhor para a população em geral e um novo projeto de nação, baseado na equidade social e na vinculação soberana  com o resto do mundo.

Um segundo bloco de dificuldades refere-se à qualidade da gestão educacional.  O atual sistema de estruturação, organização e funcionamento da educação básica pública, tanto na esfera estadual, como na esfera municipal, em boa parte, padece de deficiências estruturais, como carências e má utilização de recursos em geral; falta ou inadequação de planejamento, gestão e programação pedagógica e administrativa; e ainda sofre um forte assédio dos interesses imediatistas da política dominante. Vive-se ainda no Maranhão uma situação no mínimo esdrúxula quanto à estruturação e funcionamento do sistema de educação básica pública: uma profunda incapacidade para o estabelecimento de diálogos fecundos entre o sistema estadual e os municipais; entre estes e a rede particular; entre as redes municipais entre si e, servindo para todo o conjunto da rede pública, uma deficiente comunicação interna.

Parece impossível a assimilação da idéia de um sistema único de educação pública e muito menos a compreensão de que o reforço à subdivisão em esferas (União/Estado/municípios) poderá impedir o avanço do sistema educativo como um todo. Louve-se a iniciativa do atual governo do Maranhão em colocar para debate e implantação a proposta de integração das instituições estaduais de ensino e pesquisa, com o objetivo de integrar os programas e projetos educacionais sob suas responsabilidades.

Dados atuais revelam, por outro lado, que os financiamentos públicos para a educação crescem em ritmo muito lento e não são capazes de melhorar a capacidade de investimento no setor educacional. Nos últimos anos, segundo estimativas bem realistas, as despesas com pessoal e encargos comprometeram quase 90% do orçamento da educação.  Sobraram apenas algo entre 10 e 11% para as demais despesas de manutenção e desenvolvimento. O montante das despesas com pessoal e encargos têm correspondido a cerca de 28% de todo o orçamento do Estado do Maranhão. O volume de dinheiro é grande, mas se dirige muito mais aos meios que aos fins da política educacional.

A consciência de que a prioridade deve ser a formação do professor municipal, bem mais deficiente que a do professor estadual, aumentou nos últimos anos, na medida em que programas de formação de professores, como o controvertido PROCAD, atingiram bem mais da metade dos 217 municípios maranhenses. O desafio da formação de professores é um dos maiores para o Maranhão e mesmo para o país. O sistema educacional brasileiro, para cumprir a Emenda14, aque criou o FUNDEF, precisava formar, em 1999, com base em estimativas do INEP, 801.883 funções docentes em nível superior, o que correspondia a 53,1% do total previsto para aquele ano (1.510.426 funções docentes). Dados atuais informam que o país ainda possui cerca de 400.000 professores na educação básica sem a titulação de nível superior.

A prevalência desses problemas de natureza estrutural é que leva o sistema público de educação básica a ostentar indicadores de desempenho tão deploráveis. Segundo dados recentes, no ensino fundamental, a taxa de repetência do sistema gira em torno de 14,2% e a de abandono é equivalente a 18%. A chamada repetência sem reprovação, quando o aluno permanece sucessivamente na 4a série por inexistência de oferta de ensino em séries mais elevadas, ainda não foi superada na zona rural, reforçado pelo fato de alguns municípios do Estado não possuírem, em suas redes, vagas suficientes de 5a a 8a série na zona rural.

O que fazer para enfrentar de vez o problema das classes multisseriadas do ensino fundamental, predominantes em boa parte das zonas rurais dos municípios? Que novas metodologias e tecnologias serão capazes de enfrentar os problemas relacionados às altas taxas de distorção série/idade? Qual o melhor caminho para ampliar, no curto prazo, a taxa líquida de matrícula no ensino médio e atender à crescente demanda potencial, hoje superior a 400.000 alunos, justamente o número de maranhenses entre 15 e 17 anos? Como superar as deficiências estruturais do ensino médio público, onde ainda existe corpo docente não habilitado atuando, faltam prédios adequados, laboratórios, bibliotecas e quase 60% dos cursos funcionam à noite e a defasagem idade/série é elevadíssima? São questões que não poderão deixar de figurar nas agendas de prioridades dos agentes públicos para os próximos dez anos, no que tange à política de desenvolvimento da educação básica maranhense.

O CENÁRIO DESEJÁVEL

 

Para mudar o atual cenário, a educação básica, nos próximos dez anos, deverá ser entendida como uma verdadeira política de estado, com centralidade em quatro medidas avançadas, sintetizadas no desenvolvimento de projetos pedagógicos próprios e instituintes; na gestão acadêmica, administrativa e financeira como um todo; no financiamento global; e na formação do educador. Em paralelo, evoluir para um sistema educativo que seja melhor que o atual, mesmo sabendo que, em tese, nenhum sistema educativo em si mesmo é melhor do que o outro. Não esquecendo também que as universidades locais e seus estudiosos e pesquisadores deverão ultrapassar o estágio em que se encontram: bons “opinadores”, mas quase nulos na arte de estruturar teorias explicativas abrangentes e consistentes voltadas ao enfrentamento dos problemas educacionais da sociedade maranhense.

O desenvolvimento dos pilares acima mencionados implicará na construção de uma infra-estrutura teórica e metodológica capaz de influir positivamente nas práticas vigentes, todas elas marcadas por uma profunda inorganicidade de conteúdos, que induzem o sistema educacional público a uma ineficiência e improdutividade marcantes. A conseqüência imediata dessa situação é o revigoramento dos fatores de atraso que levam a escola pública local a fracassos permanentes.

Tudo isso para dizer que o Maranhão e o próprio Brasil precisam converter a educação em prioridade, ou seja, colocar a educação como política de estado, como já defendiam os Pioneiros dos anos 30 do século anterior. Mais do que nunca o ambiente é favorável, pois se está em plena construção de um novo modelo de governabilidade no Maranhão, no Brasil e na América Latina.

Não resta dúvida que a saída está na construção da qualidade. No entanto é preciso saber que a definição específica do que vem a ser a qualidade da educação é muito difícil, sobretudo por se viver uma realidade que é e que será cada vez mais multiculturalizada, onde o simbólico e o diabólico estão em permanente interação e mutação.

Não esquecer também que a educação tanto produz a desigualdade, como legitima a autoridade, fato que leva, em muitos casos, a visões ingênuas sobre a realidade e sobre a própria educação. Exemplos de imagens ingênuas: pensar que a realidade vai se adaptar ao que foi planejado ou, de outro modo, pensar que a realidade pode ser ou é a principal referência para o planejamento educacional.

O caso maranhense é paradigmático. Vítima de um lento e gradual processo de desaparelhamento do Estado, ou mesmo do seu desmonte institucional, em função do baixo desenvolvimento econômico e do atraso político, os gestores públicos vêm-se agora desafiados a construir novas institucionalidades e concertações de gestão criativas e ousadas para enfrentar as suas responsabilidades de liderança, em uma sociedade que se complexifica de maneira extremamente veloz, sobretudo impulsionada por fatores externos.

A nova governança em construção requer um outro padrão de qualidade para a educação pública, pois o maior de todos os embates será o de saber lidar com um fenômeno inevitável: bloquear as possibilidades de reprodução de vícios, em geral mais poderosos que as virtudes, no contexto estadual e no da educação pública em particular.

Terá que passar de saída por duas provas de fogo: a primeira, reduzir ao máximo, chegando à eliminação, o peso da influência dos interesses imediatistas das correntes políticas dominantes nos rumos da administração educacional, sobretudo no âmbito municipal, onde o sistema de poder e seus principais representantes, muitos dos quais completamente insensíveis à questão educacional, atropelam todas as iniciativas voltadas ao avanço dos sistemas municipais de ensino; e, a segunda, contribuir para o fortalecimento da autonomia dos sistemas municipais de ensino, estimulando sua criação e desenvolvimento, conforme preconizado pela LDB como um dos seus requisitos essenciais.

Neste último caso, os agentes da reforma estadual terão que estar atentos para não caírem em tentação e começarem a concorrer com os municípios na gestão dos sistemas municipais, na medida em que os mecanismos de descentralização poderão neutralizar as estruturas locais de gestão pública do ensino básico, se tal não for realizado levando em conta o princípio da subsidiariedade, além da competência técnica e visão de conjunto dos problemas e das potencialidades municipais e regionais.

Só utopias não bastam para a construção de uma educação de qualidade no Maranhão, sobretudo se não perderem as cores da ingenuidade. Há um problema crucial de gestão, de efetividade de gestão, que vai da gestão pedagógica e passa pela gestão dos meios e instrumentos institucionais. O modelo baseado na regulação burocrática está em crise profunda. É evidente a falência dos controles hierárquicos. A saída passará por um novo modelo, situado entre a regulação estatal e a desregulação, esta última sob a influência das organizações da sociedade civil.

As mudanças na regulação do poder na esfera da educação básica pública deverão implicar no aumento do poder dos dirigentes escolares, sem redução das margens de poder dos professores. O poder negocial dos sindicatos será afetado a partir desta nova configuração. Este novo cenário diminuirá a coexistência de modos de regulação anteriores, ou seja, as regulações comunitárias, locais e burocráticas, até que uma nova forma evoluída se torne hegemônica.

A escola pública de qualidade para cada um dos seus alunos deixará de ter as várias velocidades que a caracterizam hoje: uma escola pública exigente e outra sem quase nada a exigir; uma escola urbana mais aparelhada e uma escola rural nua; uma pedagogia bem concebida e outra repleta de contradições e ambigüidades; uma escola com insumos básicos (bibliotecas, laboratórios de informática e de ciências, quadras para esportes, etc.) e outra sem nada disso, ou com o mínimo disso.

Outra mudança essencial ou mesmo imprescindível será a substituição do atual modelo de organização da educação nacional, baseado em quatro sistemas autônomos de ensino (o da União, o do Distrito Federal, o dos Estados e o dos Municípios) por um Sistema Único de Educação Pública. A experiência com o atual modelo revela-se ineficaz pelo fato de estar centrado em um suposto regime de colaboração que não opera satisfatoriamente.

A adoção do Sistema Único de Educação certamente porá fim a um problema grave: acabará com o sistema atual, baseado em duas redes, que tem levado a um verdadeiro regime de competição e não de colaboração entre as redes estaduais e municipais, e, no lugar deste regime atual, adotará como mecanismo de governabilidade o princípio da subsidiariedade, isto é, o respeito à autonomia de cada um dos níveis de gestão. A idéia básica de um sistema público único de educação básica terá como foco a base local e um financiamento tripartite.

É mais do que urgente que o custo-aluno das escolas públicas guarde uma proximidade efetiva com o custo do aluno da escola particular. Estudos sérios, como os de João Monlevade, sobre esta matéria existem disponíveis. O recomendável é que as escolas públicas adotem o princípio do custo-aluno qualidade inicial – CAQI, que é o ponto por onde tudo deve começar, como referência para as definições financeiras e orçamentárias. Com os atuais valores médios mensais referentes ao custo das escolas públicas, gravitando ao redor de R$ 100,00/mês é impossível atingir qualquer pretensão de equivalência qualitativa em relação às escolas privadas de boa qualidade.

Os atuais sistemas de supervisão e avaliação, hoje vinculados às secretarias estaduais ou municipais, são burocráticos e quantitativistas demais e não atendem satisfatoriamente. Um novo modelo para isto precisa ser concebido. Uma das alternativas seria empoderar os Conselhos de Educação para cumprirem esse papel. Obviamente Conselhos orgânicos, desprefeiturizados e não-tutelados.

O paradoxo brasileiro, segundo o qual o local não é o mais democrático, perfeitamente manifesto nos territórios educacionais maranhenses, terá que ser ultrapassado. Atualmente o fenômeno mais difícil de transpor em termos da melhoria da qualidade da gestão educacional municipal é exatamente o atraso do poder local, marcado profundamente por práticas políticas coronelísticas e clientelísticas.

A essência de todos os problemas destacados está na não-aprendizagem da grande maioria dos alunos da escola pública básica. Os alunos não aprendem e não se interessam pelo que a escola ensina. A desatenção dos alunos chega a 80%, segundo pesquisadores. É gigantesca a falta de conexão entre alunos e professores. O ambiente emocional de aula, para especialistas, é o que define a aprendizagem. O aluno não se sente visto, escutado. Os planos do sentir e do pensar precisam andar juntos. E isto não ocorre de um modo geral nas escolas públicas. Uma pedagogia da emoção surge como uma das alternativas ao enfrentamento desse problema o mais rápido possível. Reinventar é o lema.

São estas as orientações estratégicas principais que levarão a uma mudança radical da educação básica no Maranhão nos próximos dez anos. De Anísio Teixeira a Paulo Freire a qualidade da educação está visceralmente ligada à qualidade dos educadores e ao conhecimento da realidade. O investimento prioritário é no professor e em suas condições de trabalho. Só assim será viável a construção de uma nova engenharia pedagógica que seja capaz de imprimir qualidade ao fazer educativo das escolas públicas, onde o primeiro e único objetivo é assegurar o direito de aprender a cada um dos seus alunos.

(rpalhano@uol.com.br)

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