NOTA INTRODUTORIA SOBRE PODER, CONTROLE SOCIAL E ORÇAMENTO PÚBLICO

(Publicado em 2006 pela Fundação Konrad Adenauer-BR)

                                                                                Raimundo Palhano

(Ex-Presidente do Instituto do Homem)

1. UM TEMA INADIÁVEL E DESAFIADOR

Não poderia ter sido melhor a escolha do tema para a retomada dos Debates Adenauer em 2004. Foram seis debates ao redor de quatro horas cada, realizados entre abril e outubro, envolvendo a presença de quase 1.400 participantes, filiados a organizações da sociedade civil, instituições públicas governamentais, instituições de educação superior e universidades, organizações religiosas e instituições privadas.

Razões para justificar o interesse do público foram muitas: no plano interno o fato do país se encontrar sob a direção política do PT, primeiro partido de esquerda a chegar ao poder central no Brasil e, regionalmente, a crise interna do bloco dominante da política maranhense, motivada pela quebra de alianças entre personagens poderosas do sistema; sem esquecer o panorama internacional, influenciado barbaramente pelo unipolarismo norte-americano, que, sob a liderança de um presidente amante da guerra, redesenha um cenário ameaçador para a democracia mundial, sintetizado na imperial ação militar contra o Iraque.

Construir formas avançadas e eficazes de exercer o controle social sobre o poder do estado e do mercado talvez seja o maior dos desafios políticos contemporâneos. O poder deixou de ser local e nacional e passou a ser cada vez mais global. A força dos estados nacionais não-hegemônicos e de suas unidades federativas locais se revelam cada vez mais débeis frente ao poderio dos bancos, do capital financeiro e do complexo industrial-militar, em especial o norte-americano. Governos derivados de partidos anteriormente revolucionários são cada vez mais impotentes no ambiente internacional e se submetem às políticas econômicas neoliberais e mercadocêntricas, cedendo aos desígnios de uma espécie nova de afirmação política, que se caracteriza pela combinação entre o fascínio e a maldição do poder.

As formas atuais que caracterizam o poder mundial evidenciam a necessidade inadiável do revigoramento do poder local e nacional como alternativas às desigualdades produzidas por essa ordem mundial globalizada, marcada fortemente pela substituição do político pela pura racionalidade e objetividade dos mercados. Países como o Brasil e muitos outros da América Latina, África e Ásia necessitam resolver os problemas de exclusão social, de desemprego e de endividamento externo, os quais jamais serão ultrapassados se continuarem subordinados à atual racionalidade econômica e política. Sem um poder nacional soberano, construído livre e democraticamente, muitos países estarão condenados e sem perspectivas. Não há possibilidade alguma de se atingir o desenvolvimento em escala humana se os poderes locais não aflorarem em plenitude, com força suficiente para gerar contra-poderes centrados no respeito à dignidade humana.

Não se fortalece o poder local sem participação ativa da população e da sociedade organizada. A centralização do poder é um mal a ser banido para que o poder das comunidades, dos municípios e das unidades federadas se faça emergir em plenitude. As contribuições recolhidas nos Debates 2004 evidenciaram essa realidade e deixaram claro ser este um dos maiores desafios neste início de terceiro milênio.

O balanço das análises revela que ainda são graves os problemas para se atingir um poder local comprometido com o desenvolvimento sustentável dos municípios maranhenses e brasileiros. Perduram formas sólidas de centralização do poder, onde as decisões são sempre tomadas de cima para baixo; a participação popular é fraca, chegando em alguns casos a uma situação de ausência; o clientelismo, sob os mais diferentes disfarces, ainda está vivo e sedento; a falta de poder e de recursos internos perpassam fortemente a realidade de centenas e de milhares de municípios no Maranhão e no Brasil, sobretudo porque não são capazes de produzir economias locais geradoras de renda e por isso ficam na dependência quase exclusiva dos impostos e transferências da união e, por último, com um peso avassalador, o perverso sistema de corrupção que drena, sem piedade, somas fabulosas de recursos públicos que poderiam, se corretamente aplicados, evitar as profundas desigualdades que caracterizam a sociedade brasileira, tornando as políticas públicas mais eficazes e redutoras da pobreza e do subdesenvolvimento.

A oportunidade da temática debatida se completa com a inclusão do orçamento público como lugar privilegiado de definição e implementação de políticas públicas, portanto como lugar-síntese da verdadeira materialização do poder do estado. Mantido, historicamente, por razões óbvias, sob sete chaves, o orçamento público ainda é visto como algo impenetrável e de acesso exclusivo aos donos do poder, mesmo depois da Carta Magna de 1988 e da recente Lei de Responsabilidade Fiscal. Os Debates de 2004 contribuíram fortemente na luta das organizações locais e regionais que visam desmistificar a peça orçamentária e torná-la acessível a números cada vez maiores de cidadãos.

2. UM NOVO SENTIDO PARA A GESTÃO DO ESTADO

Os Debates Adenauer 2004 não se limitaram apenas ao exercício salutar da análise estrutural e conjuntural das realidades enfocadas. Foram também propositivos e sinalizadores de modos novos de produção política. Uma das evidências diz respeito à necessidade de se buscar um novo papel para o estado e sua gestão. Apesar da história ensinar que o estado não se auto-reforma, torna-se cada vez mais presente a certeza de que as formas atuais de sua gestão, intransparentes e pouco participativas, não garantirão a melhoria das condições de vida do povo.

É mais do que urgente um novo modus operandi de governar em contextos marcados por desigualdades profundas. A gestão do estado precisa se abrir à participação da cidadania organizada. Apesar de terem crescido nos últimos anos, são ainda insignificantes e ineficazes os canais de interlocução e mediação entre o estado e a sociedade.

A simples mudança de conteúdo no conceito de desenvolvimento não garante a sua efetivação nos novos moldes se não existirem oportunidades de refundição democrática do estado. Urge que se explore ao máximo as formas de envolvimento dos cidadãos na gestão do estado, que estão asseguradas, direta ou indiretamente, nas constituições e leis orgânicas das unidades federadas e dos municípios: audiências públicas, conselhos abertos, ouvidorias, plebiscitos, referendum, orçamentos participativos, acesso a informações públicas, comitês de desenvolvimento, pactos territoriais e conselhos de gestão, entre outras.

3. EFETUAR O CONTROLE SOCIAL DO ESTADO E DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

A questão do controle social das políticas públicas foi a referência máxima dos Debates 2004. Para se defender dos abusos de poder do estado, a sociedade civil precisa ser, conforme Habermas, ofensiva, ou seja,  promover ações coletivas e defensiva, isto é, produzir “contra-esferas”; “contra- instituições”.

Em qualquer que seja a realidade política é indispensável o desenvolvimento do controle social sobre o estado. Instituir o “contra-poder popular”, segundo o jurista Fábio Konder Comparato, se apresenta hoje para o Brasil como uma das saídas fundamentais para o resgate da soberania do povo.

No passado recente e agora muito mais ainda, deve-se entender o controle social como o núcleo da questão que trata das relações entre sociedade e estado. Seu conteúdo está associado à capacidade que tem ou terá a sociedade organizada de influir e atuar nas políticas públicas. Seu objetivo imediato, em países como o Brasil e estados como o Maranhão, é melhorar o atendimento das populações pelo poder público, defendo os direitos dos cidadãos como beneficiários prioritários das políticas governamentais. Sem perder, contudo, a perspectiva de que, em estágios superiores de sociabilidade, o controle social deve ir mais fundo, mais além: deve ter como premissa o fortalecimento da capacidade dos cidadãos de se auto-governarem frente aos vários aspectos e dimensões da vida societal.

Com absoluta certeza continuará sendo um dos tópicos prioritários da agenda política ainda por muito tempo, uma vez que sua baixa efetividade deixou de ser privilégio das sociedades pouco desenvolvidas, pois, observando-se os movimentos do poder mundial, nota-se que também nas grandes potências o controle público sobre os governos sofre preocupantes refluxos.

A reinvenção do controle social não se dará, no entanto, sem a ativação das formas de envolvimento da cidadania na gestão pública, mesmo que para isso seja necessário radicalizar as formas de resistência. Uma dessas formas será o desenvolvimento de instrumentos e instituições cada vez mais consistentes e adequados à efetividade das ações da sociedade civil organizada. No caso brasileiro merece destaque o papel do Ministério Público, por exemplo. Esses novos mecanismos e instrumentos de participação ativa deverão priorizar a capacidade das comunidades locais orientarem e fiscalizarem mais de perto as ações dos governos e suas relações com o mercado. A tendência que está atribuindo ao mercado a hegemonia nos processos de regulação da vida social e política precisa ser urgentemente  contida.

4. PRODUZIR NOVAS FORMAS DE REGULAÇÃO E CONTROLE DO MERCADO

A ordem mundial hoje se caracteriza pela dominância de princípios e práticas de um mercado capialista internacionalizado e transnacionalizado e por um sistema de comunicações e informações globalizadas que desafiam a regulação e os controles. Embora não tenha sido esse o enfoque principal dos Debates 2004, as análises sobre os limites e possibilidades do controle social sobre o estado deixou subentendido que a fragilidade atual dos estados nacionais em propiciar políticas públicas eficazes se deve ao fato de que a regulação política está muito mais no âmbito do mercado global do que na esfera do estado-nação. A pergunta-chave é: mesmo em crise, o estado deve ser substituído pelo mercado no exercício de suas funções  reguladoras e integradoras da vida das nações?

É preciso instituir uma nova regulação política para reconstruir e ampliar o espaço público e a legitimidade do mandato político. Alguns mecanismos vêm sendo testados no país, embora incipientes, tais como o planejamento participativo das ações estratégicas, construção de esferas não-estatais, valorização e fortalecimento dos conselhos de co-gestão, elaboração de políticas setoriais, capacitação para gestão e proposição de políticas públicas.

O poder dos mercados globais é descomunal e ultrapassa o poder da maioria dos estados nacionais hoje. Como se observa, a produção mundial não depende mais dos estados, uma vez que o poder econômico não está mais subordinado ao poder estatal. O argumento clássico de que o poder, em predominando essa tendência, emanaria do povo poderá virar retórica pura pois, no mundo real, o poder tem emanado cada vez mais do próprio poder.

5. UM NOVO CONTEÚDO PARA O DESENVOLVIMENTO

Os Debates 2004 revelaram que, em sentido histórico, o desenvolvimento nacional e, especialmente o do Estado do Maranhão, se fez de um modo includente para bem poucos e excludente para muitos. As estatísticas sobre esse quadro são dramáticas e não há como desprezá-las. Por isso a história do povo brasileiro e maranhense tem sido de sofrimentos, discriminações e de concentração de poderes nas mãos de poucos. Continua pairando no ar, e isso já dura séculos, a busca de um elo perdido e de um sonho de promissões, mesmo distantes.

Em contextos como esse, as políticas públicas implantadas não conseguem e não conseguiram superar a chaga abominável da exclusão. A única explicação plausível para isso está no fato do desenvolvimento do Brasil e do Estado do Maranhão ter se orientado sempre pela lógica do mercado e da acumulação privada, em grande parte ainda sob a forma de acumulação primitiva.

No caso maranhense o exemplo histórico vem de meados do século XVIII, sob influência do projeto econômico do Marquês de Pombal. Passados 250 anos do sistema pombalino, ainda falta um projeto coletivo para o desenvolvimento do Maranhão. Os projetos que existiram foram elaborados e hegemonizados por governos e grupos dominantes para atender a interesses setoriais e particulares. Eis porque é preciso que se alcance um novo conceito e um novo sentido para o desenvolvimento, tomando como ponto de partida as singularidades, os planos e aspirações das coletividades vivas, os seus problemas recorrentes e as suas potencialidades.

Criar raízes locais para esse projeto de desenvolvimento é condição insubstituível. A tradição do planejamento do desenvolvimento se baseia em projetos fechados, produzidos em gabinetes próprios ou terceirizados e implantados de cima para baixo.

O projeto de sociedade precisa apoiar-se em lideranças adequadas e em representantes legítimos dos segmentos organizados da sociedade e do mundo político. Só assim o desenvolvimento poderá partir das realidades locais e não das realidades mercadológicas nacionais e internacionais. Só assim será possível controlar o poder das elites políticas, econômicas e senhoriais que dominam há séculos o poder estadual e local e que são as responsáveis diretas pela aplicação contínua do sistema tradicional de programar o desenvolvimento local, estadual e regional.

Qual dever ser então o sentido principal de uma proposta de desenvolvimento que conduza à sustentabilidade econômica, social, política e ambiental? Deverá ser o da produção de novas formas de sociabilidade, que assegurem o comprometimento radical com a dignidade humana e com sobrevivência do planeta. Como não se têm experiências passadas efetivas de encarar o desenvolvimento dessa maneira, torna-se urgentíssimo que se aprenda a elaborar propostas novas de sociedade e propostas alternativas de desenvolvimento.

A questão primeira a ser enfrentada é: como e por onde começar a mudança? A conscientização é muito importante para isso, no entanto não é suficiente. Há uma outra força mais poderosa: a resistência. A capacidade de resistir passa pela ideologia, pela crença em alternativas ao que está vigorando na sociedade. Pressupõe a esperança pois, sem esperança, não é possível mudar nada na vida e na sociedade. A fé, a crença, a mística são forças vitais que produzem as razões dos engajamentos na luta pela mudança do mundo. Por esse motivo uma das primeiras iniciativas deve ser a valorização da educação, principalmente a educação popular, a fim de que as comunidades e as populações em geral possam ter acesso a informações que promovam novas leituras do mundo, novas pedagogias da esperança e da resistência.

Como tornar tudo isso algo prático, aplicável nos municípios, nas cidades e no estado como um todo? Precisa-se rever o planejamento do desenvolvimento. Não será fácil fazer isso. Uma das maiores dificuldades está nos municípios: a sua baixa capacidade técnica e de gestão. Outra grande dificuldade: superar a idéia de que o planejamento do desenvolvimento deve priorizar, sobretudo, a realidade urbana. Como a situação urbana é caótica hoje em dia e os recursos públicos são escassos e insuficientes, principalmente por força dos encargos financeiros da dívida pública interna e externa, torna-se quase impossível encontrar saídas que incluam de verdade a população no processo de desenvolvimento. Não se tem mais recursos para continuar dissipando em tentativas inócuas de resolver o impossível. Nesse caso a solução passa pela priorização de um novo tipo de planejamento, centrado no local e no territorial, centrado na busca de níveis cada vez maiores de efetividade em relação aos recursos aplicados.

Necessita-se pois, de uma nova geopolítica para o Maranhão e para o Brasil. 70% da população brasileira vivem em 10% dos territórios nacionais. 30% vivem em regiões metropolitanas. 80% dos municípios têm menos de 20.000 habitantes. Precisa-se planejar a ocupação do nosso território, para resolver de fato a questão urbana e a qualidade de vida do povo.

Colocar a economia a serviço do desenvolvimento sustentável maranhense é focal. O que se tem feito até agora é colocado o crescimento econômico a favor dos proprietários, rentistas e capitalistas em geral, e de seus aliados, sejam nos governos, sejam na iniciativa privada. O novo crescimento econômico precisa necessariamente gerar empregos e respeitar o ambiente. O desenvolvimento tradicional só tem conseguido elevar o produto e até nisso tem perdido dinamismo. A geração de empregos tem ficado para trás e com isso o desemprego e o sub-emprego prosperam.

Continuar priorizando o crescimento da economia no setor avançado e de alta tecnologia, repetindo o equívoco do poder redentor dos grandes projetos e agora mega-projetos, como é o caso da implantação do pólo siderúrgico de São Luís, é gastar errado os recursos disponíveis e com isso adiar as possibilidades de redução das desigualdades e das exclusões. O modo como está organizado o sistema produtivo mundial evidencia uma elasticidade emprego-crescimento muito baixa, a ponto de serem necessários 10% de crescimento do PIB para gerar apenas 1% de elevação no nível de emprego.

A equação a ser resolvida passa pela definição de um modelo de desenvolvimento que combine e articule crescimento do produto econômico com crescimento do mercado de trabalho. Sem a resolução dessa matemática, a tendência será reforçar o caminho que se vem trilhando, ou seja, o caminho do desenvolvimento insustentável, que, se não enfrentado a contento, poderá em muito pouco tempo gerar uma padrão de vida completamente inviável para todos.

Uma das peças para a montagem da solução do problema começa pela decisão de mudar o destino dos investimentos e incentivos públicos. Por quê os grandes projetos de desenvolvimento não deram certo no Maranhão, se olhados pela capacidade de geração de empregos? O quê o Maranhão ganhou com os US$ 5 bilhões do Programa Carajás? O quê mudou de fato em termos de inclusão social e desenvolvimento da economia local?

Como incluir os excluídos é a chave da equação do desenvolvimento sustentável digno. O mercado competitivo internacional se mostrou e se mostra incapaz de fazê-lo. Dele deve-se aproveitar as partes eventualmente boas. Jamais cair cega e ingenuamente em seus braços. A saída está na geração de tecnologias próprias, instituidoras da sustentabilidade social e ambiental local. Se não houver condições de inserção nos mercados altamente modernizados, com certeza devem-se buscar os meios de produzir tecnologias próprias, instituidoras do desenvolvimento auto-sustentável. Esse novo ciclo de desenvolvimento exige o aproveitamento integral das forças produtivas internas e, sobretudo, aquelas que se encontram alocadas em setores que terão alta capacidade de gerar empregos. Se houver a disposição de se refazer o olhar e a ação sobre o Maranhão e o Brasil, a inclusão social se materializa na garantia de vida digna para mulheres e homens filhas e filhos destas terras.

Mais do que nunca é preciso ousar. Mais do em qualquer fase da história do povo brasileiro é preciso despertar os municípios da longa hibernação econômica, social e política a que foram submetidos, começando pela alocação dos recursos públicos nessa nova direção. Exemplos de investimentos  econômicos com poderes para instituir auto-sustentabilidades, porque fatalmente gerariam muitos empregos: investir no desenvolvimento ampliado do estado e dos municípios que formam os seus territórios, priorizando sobretudo o mundo rural, com enormes potenciais de crescimento e geração de empregos. Sobretudo porque há tesouros enterrados que precisam ser aproveitados em favor do povo maranhense. São exemplos desses tesouros: a riqueza e o potencial da biodiversidade, das terras cultiváveis, dos  ecossistemas, dos recursos hídricos, da biomassa.

É preciso compreender que as indústrias modernas de alta tecnologia não gerarão os empregos necessários e muito menos o pleno-emprego. Boas políticas econômicas serão aquelas que consideram o núcleo modernizador da economia um indutor de outras atividades produtivas, sobretudo aquelas geradoras de tecnologias plenas de emprego.

Economistas estudiosos da globalização afirmam que a produção de bens não-comerciais, ou seja, aquela que não está sujeita a competição internacional gera a possibilidade de tecnologias de menor intensidade de capitais, portanto com poder de criar mais empregos.

Por quê os projetos locais não têm dado certo para o conjunto da sociedade? Porque as instituições públicas não respondem as demandas, principalmente porque são despreparadas para uma gestão pública eficaz. É preciso criar redes de interesse entre os municípios com o objetivo de identificar os problemas e assim possibilitar o diálogo das redes de interesse locais com os grandes conselhos de políticas públicas estaduais. Para isso é preciso mobilizar a cidadania e o povo. Para isso o trabalho de educação popular é fundamental, pois sem ele fica muito difícil a mobilização popular e da sociedade civil. Em 2004 os Debates Adenauer mantiveram essa chama bem acesa.

6. A CONTINUIDADE DOS DEBATES EM 2005

Todas essas energias vitais, acumuladas até agora, demandam processos de continuidade e organização. A mobilização social em torno da temática precisa avançar. Em 2005 os 5.561 municípios brasileiros estarão sob novos governos, eleitos pelo voto popular, seguramente escolhidos porque prometeram mudar a realidade adversa e se fizeram passar como portadores da esperança em um futuro melhor para a maioria do povo.

O quê fazer para que essas promessas não se transformem em meras campanhas de marketing, douradas pela mídia, como tem ocorrido sistematicamente, ao longo dos anos? Como mudar a política a ponto de garantir uma inserção não subordinada na lógica do movimento nacional e internacional do grande capital? Será possível mudar o perfil das relações com o comércio exterior, diminuindo o peso das exportações de produtos in natura, normalmente detentores de baixo poder de agregar valor aos produtos comercializados? Como romper um quadro de poder local em que as elites governamentais e empresariais monopolizam a definição dos projetos de desenvolvimento, sem levarem em consideração as singularidades, necessidades e aspirações populares? Como por fim à quase ausência de controle público sobre o poder das elites políticas, econômicas e senhoriais que dominam o poder estadual e local? Como fazer para as já poucas verbas que existem deixem de ser canalizadas prioritariamente para a montagem de infra-estruturas para as empresas capitalistas( ramais ferroviários, portos, rodovias, sistemas de transmissão de energia, sistemas de escoamento da produção, incentivos fiscais, etc.)?

Lições recentes, aprendidas com a história social, revelam não ser possível atingir o desenvolvimento sustentável sem que se atinjam melhorias nas condições sociais e ambientais. Fica cada vez mais claro para todos que o desenvolvimento econômico deve ser um meio de garantir a dignidade humana e não a busca insaciável do lucro particular ou empresarial, não importando os meios utilizados e, muito menos, os compromissos éticos com a solidariedade humana. É preciso que se compreenda de uma vez por todas que o desenvolvimento implica em fazer crescer não apenas o produto, mas, igualmente, o emprego e a renda dos produtores diretos e indiretos.

Tudo isso só será possível em contextos onde existam organizações locais fortes, sejam ligadas ao estado, à economia e à sociedade civil. No caso maranhense recente é imperioso que sejam revistas as relações de poder que definem as ações do estado e das grandes empresas, em especial as mineradoras que planejam implantar na ilha de São Luís um mega pólo-siderúrgico, em favor da criação de novas condições de negociação entre aqueles segmentos e a representação da sociedade civil.

Além de continuar inspirando-se no exemplo histórico do seu patrono, o ex-chanceler alemão Konrad Adenauer, que reconstruiu a Alemanha no imediato pós-segunda guerra e se projetou na história daquele país e mundial pela defesa do regime democrático como forma insubstituível de promoção do desenvolvimento econômico com bem estar e equilíbrio social, os Debates 2005 precisam lançar novas luzes voltadas ao fortalecimento do poder local no norte e nordeste do Brasil e à efetivação do controle social do Estado, tanto pela ofensividade e defensividade da sociedade civil, principalmente produzindo contra-poderes, contra-instituições e fomentando redes de interesse entre ONG`s, movimentos sociais, grandes conselhos de políticas públicas, conselhos de acompanhamento do orçamento público, entre outras, que contribuam para uma melhor qualidade de vida para os cidadãos brasileiros que habitam e trabalham em seu vasto território.

Feita, enfim, a introdução ao conteúdo discutido nesta publicação, organizada sob o esmero e cuidados do Dr. Klaus Hermmanns, representante da FKA para o Nordeste e Norte do Brasil, formula-se um convite à sua leitura, destacando que as contribuições dos intelectuais, profissionais e militantes que exploraram a temática representam o verdadeiro estado da arte para cada assunto, tudo feito em linguagem clara e acessível, deixando patente o envolvimento pessoal de cada com as questões enfocadas e, sobretudo, seus interesses profundos em contribuir para sua superação.

 (rpalhano@uol.com.br)

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