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O PLANEJAMENTO COMO FATOR DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL

(Resumo da teleconferência veiculada pelo Ministério Público do Estado do Maranhão no Programa “Escola: Direito da Criança, Dever de Todos Nós”, revisado em 2004)

por

Raimundo Palhano

Ex-Presidente da UNDIME-MA

1- INTRODUÇÃO- O sentido principal desta teleconferência é discutir o planejamento educacional como ferramenta indispensável ao desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino.

Referendados pela legislação em vigor, a partir da Carta Magna e da nova LDB, os municípios são entes federativos autônomos, onde se inclui a gestão educacional. A eles são transferidas, em muitos casos de forma intempestiva, uma série de responsabilidades quanto à condução das políticas públicas para os serviços de consumo coletivo, merecendo especial destaque a gestão da educação básica, envolvendo a educação infantil e o ensino fundamental, além de outras responsabilidades em termos de ensino médio, educação de jovens e adultos e educação especial.

A questão-chave é saber se esse processo acelerado de municipalização compulsória reúne os meios e as condições necessárias a um franco processo de desenvolvimento sustentado, ou se ele não corre o risco de contribuir para fragmentar e mesmo desestruturar o modelo educacional em vigor no país, reconhecidamente cheio de problemas e de desempenho medíocre, se se considerar, por exemplo, o rendimento acadêmico dos alunos, retratado nos SAEB’s de 1995, 1997 e, neste último, de 1999.

Acredita-se na recorrência ao planejamento educacional, em nível local, como um dos recursos essenciais a que o Dirigente Municipal da Educação deve utilizar para evitar que a municipalização do ensino dê errado e possa se desenvolver de modo controlado e efetivo.

Com efeito, o planejamento como ferramenta da organização dos sistemas educacionais volta a assumir um grande destaque nos dias de hoje, tanto pela ênfase que vem sendo dada pelo sistema federal, preocupado com a baixa qualidade do ensino no país; como pelos gestores estaduais e locais que sentem na pele a necessidade de recorrer a formas mais científicas e técnicas de administração e gestão dos seus programas, planos e projetos educacionais, sob pena de não darem conta das novas e desafiadoras exigências impostas pelo modelo em vigor.

Sabe-se não ser fácil atingir este propósito, na medida em que a grande maioria dos mais de 5.500 muicípios brasileiros ainda carecem de experiências na área do planejamento de políticas públicas e, sobretudo, não dispõem de recursos humanos, materiais e financeiros para começar uma ação imediata eficaz. Todavia, a realidade presente obriga os administradores públicos municipais a encontrarem alternativas criativas que possam concretamente contribuir para a superação dos desafios existentes, principalmente os ligados à construção de uma escola pública de qualidade para todos.

Com toda a certeza, será quase impossível atingir-se a qualidade social da educação sem que se adote o planejamento democrático e participativo em sua plenitude e em todos os níveis da gestão, tanto no micro, referido ao ambiente da escola, como no macro, relacionado ao campo da gestão e operação dos sistemas municipais de ensino.

Neste sentido, a teleconferência pretende trazer para o debate e para a reflexão questões consideradas relevantes no atual contexto do processo de municipalização da educação básica no Brasil e no Maranhão, procurando situar o papel do planejamento educacional como estratégia de peso decisivo para o avanço e o amadurecimento dos sistemas municipais de ensino.

2- O ROTEIRO GERAL DA EXPOSIÇÃO- O tema começou a ser desenvolvido a partir de uma ligeira incursão pelas várias concepções de planejamento adotadas no Brasil e no Maranhão, a partir do pós-segunda guerra mundial, procurando-se destacar as formas como ele tem sido incorporado ao processo de desenvolvimento geral do país e das políticas públicas de educação em particular. Matrizes ideológicas como o ISEB,  GTDN, SUDENE, SUDAM e SUDEMA, entre outras, receberão tratamento analítico a fim de facilitar a compreensão da evolução histórica das idéias sobre o planejamento no país e na região.

Na seqüência, foi procedida uma rápida análise crítica do processo de municipalização das políticas públicas no país e no Estado do Maranhão, tendo como pano de fundo a questão sempre presente da centralização x descentralização na história da sociedade brasileira, onde se inscreve a secular luta pela institucionalização de um poder local autônomo, marcada por altos e baixos, mas até hoje inconclusa. O tema é dos mais estimulantes pelo fato de que se torna quase impossível atingir-se o planejamento educacional auto-sustentado sem a pré-existência de uma plenitude federativa, caracterizada pela autonomia dos municípios, cuja direcionalidade provenha da base social.

Traçados os dois cenários preliminares, o passo seguinte foi o desenvolvimento da temática proposta por meio de um recorte sobre a operacionalização do planejamento da educação municipal, sua realidade e perspectivas, procurando-se apresentar um conjunto de proposições capazes de orientar os movimentos do gestor municipal como condutor da política educacional. Neste sentido foram dados os passos seguintes, numa tentativa de apresentar o tema de forma encadeada e prática:

a)      Principais matrizes teóricas e metodológicas do planejamento educacional em nível municipalAqui o objetivo geral foi o de expor as interfaces entre a teoria e a prática, sempre referidas aos contextos municipais sob o ponto de vista social, político, educacional e histórico. O sentido maior é demonstrar o que é e para que serve o planejamento da educação e o que ele pode representar como instrumento de racionalidade e de eficácia administrativa, em termos das possibilidades de se atingir metas e concretizar planos educacionais. Para tanto se pretende apresentar as principais vertentes teóricas e metodológicas que informam a questão na atualidade, sempre na perspectiva de demonstrar ao gestor educacional o valor estratégico de ações planejadas para o desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino;

b)      O que é preciso saber para organizar a ação planejada– Como a maioria dos municípios maranhenses ainda não dispõe de estruturas administrativas consolidadas e por essa razão, em boa parte deles, a gestão dos negócios públicos ainda se faz de modo empírico, para não dizer improvisada, foi apresentado nesta parte da teleconferência, um conjunto de dados e informações de natureza administrativa, técnica e pedagógica que o gestor público precisa conhecer antes de começar a pilotar o sistema municipal de ensino, começando pela própria Secretaria Municipal de Educação e pelas Escolas da rede. O Dirigente Municipal de Educação, no seu primeiro dia de trabalho, não pode assumir o comando se não tiver, em sua mesa de despachos, uma agenda contendo um rol de informações estratégicas e gerenciais sobre taxas de aprovação/reprovação/abandono/evasão/escolaridade nos vários níveis de ensino/analfabetismo, pessoal e encargos sociais, despesas de custeio e investimento, valor da folha de pagamento, sistema de carreira e remuneração, receitas e despesas gerais, perfil sócio-profissional dos recursos humanos, nível de qualificação do corpo docente, nível de adimplência em relação aos convênios firmados com agentes federais e estaduais, formas de escolha dos dirigentes escolares, regularização das escolas, transporte escolar, entre muitas outras de igual relevância para o monitoramento dos serviços prestados pelos órgãos sob seu comando. Se, por outro lado, nada disso existir no nível de detalhamento requerido, o gestor já saberá de antemão das suas limitações e assim tomará de imediato as providências para saná-las. Pior de tudo é começar a gestão desconhecendo completamente o terreno que irá palmilhar, pois os prejuízos daí decorrentes serão inestimáveis e sem a menor chance de recuperação. Dominando esse conhecimento, o gestor terá amplas condições de crescer  em todos os sentidos e fazer com que o seu trabalho tenha efetividade social e possa ser avaliado em termos de resultados.

c)      Políticas e programas educacionais em vigor no país e no Estado– Outro aspecto que foi levantado na teleconferência diz respeito a uma abordagem crítica sobre as principais políticas e programas em vigor no país e no Maranhão voltados a apoiar a educação municipal. Pretendeu-se aqui examinar as contradições das propostas existentes frente ao processo de municipalização do ensino, destacando-se os limites e possibilidades dessas ações quanto à viabilização da autonomia dos sistemas municipais de ensino. A abordagem visou chamar a atenção dos gestores municipais para as fragilidades e ambigüidades do modelo de descentralização educacional adotado no país e, ao mesmo tempo, estimulá-los a implementar políticas educacionais de base local que fortaleçam os seus sistemas e contribuam para autonomia dos mesmos.

d)      A construção da qualidade social da educação de forma planejada– O maior desafio do planejamento educacional de base local é contribuir para a efetivação de uma educação pública de qualidade social. Significa sair do atual estágio, marcado por uma profunda crise de efetividade, e galgar outros patamares em que a qualidade do ensino seja uma constante e universal. Enfrentar este desafio passa necessariamente pela organização do sistema municipal de ensino e da rede escolar em especial. Significa investir maciçamente na formação de recursos humanos e de dirigentes educacionais, com atenção especial na qualificação para a gestão pedagógica e administrativa; integrar a política educacional ao conjunto das políticas públicas, priorizando-as dentro do plano de governo das prefeituras; elaborar, de forma participativa, o plano municipal de educação, espelho fiel de uma vontade coletiva em favor do desenvolvimento educacional; valorizar radicalmente os profissionais da educação em todos os níveis, oferecendo-lhes não só capacitação permanente, mas, sobretudo, condições de trabalho e de vida verdadeiramente dignas; mobilizar a comunidade escolar e a comunidade de pais e amigos da escola em favor da construção de uma escola pública de qualidade comprovada para assim ter condições de se igualar às demais escolas das outras redes de ensino; além de outras iniciativas internas e externas, como estimular a participação estudantil, o envolvimento de outros setores produtivos e organizados da sociedade, o funcionamento autônomo dos conselhos de deliberação coletiva e de controle social, por exemplo.

3- COMENTÁRIOS FINAIS- O planejamento da educação municipal será um remédio eficaz se for entendido dentro dos exatos limites de suas possibilidades intrínsecas. Só se planeja o desenvolvimento social e da educação em particular se estiver claro o projeto de escola, de comunidade, de município, de estado e de nação que se pretende construir. Adotar o planejamento como ferramenta do desenvolvimento da educação municipal quer dizer recorrer a uma técnica e a um método racional para melhor atingir os objetivos pretendidos. O planejamento municipal tem sido pouco adotado ultimamente porque se atravessa uma aguda crise de valores, de financiamento e de identidade que faz com que pensar além do dia-a-dia seja tarefa quase impossível. Por outro lado, há um mundo poderoso que avança velozmente em todas as direções, pensando e decidindo  por toda a humanidade, em nome do poder desta nova ordem mundial globalizada, projetando e realizando investimentos que repercutirão durante os próximos 25 anos. O que fazer diante dessa realidade inexorável: deixar as coisas com estão ou agir agora para tentar vencer os obstáculos que se antepõem a um destino melhor para a nação brasileira e para o povo maranhense? Planejar sem esse referencial é perda de tempo e de recursos, além de desperdício de esperanças e sonhos humanos, hoje cada vez mais escassos.

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POLÍTICA EDUCACIONAL: Maiores Desafios para o Maranhão

Raimundo Palhano

(Texto escrito e publicado no início do ano 2000 pelo Ministério Público Estadual do Maranhão)

1- O PATAMAR EM QUE NOS ENCONTRAMOS. A convite da Gerência de Desenvolvimento Humano-GDH, do Governo do Estado, participamos, como representantes da UNDIME-MA, no período de 25 a 27 de outubro de1999, em São Luís, da Reunião Técnica GDH-BIRD, intitulada 1a Missão do Banco Mundial, com o objetivo de captar recursos junto ao referido agente financeiro internacional para investimentos em programas de melhoria da Educação Básica no Maranhão.

O balanço da efetividade da educação pública maranhense, extraído daquele encontro, no momento em que o próximo milênio bate à porta, medido a partir do desempenho acadêmico dos alunos, é frustrante. Nossa posição no ranking nacional e mesmo regional permanece, anos seguidos, nos mais baixos patamares. No primeiro SAEB, o de 1995, ficamos em último lugar e no de 1997, não conseguimos subir mais que três pontos no conjunto dos demais Estados. Um dado sintetiza todo esse quadro, apresentado por Alberto Rodríguez, representante do Banco Mundial, durante a Reunião Técnica. Após ouvir o diagnóstico geral de nossa educação pública, feito pelos técnicos da Gerência de Desenvolvimento Humano, transposto para seu computador pessoal sob a forma de dados, não teve dificuldade em obter o perfil do típico aluno da nossa rede pública: ele é um rapaz ou uma moça de 17 anos, cursando a 3a série do ensino fundamental, em uma escola multiseriada da zona rural.

Nessa tipologização estão reunidos, sem a menor dúvida, todos os ingredientes que atestam o sofrível desempenho, para não dizer o fracasso, das nossas políticas públicas de educação básica. O que teria provocado essa situação? Pelo menos três hipóteses plausíveis: o acúmulo progressivo de políticas mal sucedidas para o setor, seja por questões de formulação, seja por erros de condução, implementadas por vários governos ao longo de décadas passadas; ou porquê as forças políticas dominantes, ao longo dos anos, escolheram manter a população sob baixos níveis educacionais, como estratégia de dominação; ou tudo se justifica por um acelerado, intempestivo e descontrolado processo de municipalização, comandado por agentes sociais que subordinaram o sistema educacional ao jogo de interesses imediatos da política local.

Com efeito, a complexidade e a gravidade da situação exigem diagnósticos e políticas eficazes e competentes. Antes da preocupação em saber de quem é a culpa, convém ir bem mais adiante, sobretudo priorizar as soluções para o seu enfrentamento. O tamanho do passivo é de tal monta que a sua resolução não será monopólio ou dependerá apenas dos governantes e seus órgão de coordenação global e setorial, fato que não os isentam obviamente das responsabilidades que tiveram e continuam possuindo na configuração desse processo social. Inegavelmente, o Governo estadual, até mesmo pela pressão da realidade, atingiu um nível de estruturação interna como bem poucos governos anteriores, com destaque ao seu banco de dados, à elaboração de um diagnóstico situacional bastante consistente e à formulação de políticas e diretrizes razoavelmente adequadas à problemática, sem contar a comprovada consciência que tem a Governadora do Estado sobre os dilemas da área educacional e o valor estratégico de uma política eficaz para o setor. Neste aspecto também se diferencia dos outros governantes, os quais nunca assumiram, com tanta ênfase, o compromisso público com uma política educacional de qualidade para o desenvolvimento do Maranhão. Obviamente que essa entonação não é fruto do acaso, mas algo que tem a ver com a necessidade política de superar o desconforto constrangedor, para uma governante que se quer inovadora, de ter que ostentar uma posição pífia no ranqueamento da educação nacional.

Dados da última PNAD, divulgados no final de 1999, revelam alguma melhora em nossos indicadores educacionais, em especial quanto ao analfabetismo, que hoje gira ao redor de 30%, percentual este menos indecente que os 55% de fins dos anos 80, o que é algo animador.

Já não somos mais o último lugar do SAEB, melhoramos três níveis de 95 para 1997 e o fluxo de permanência dos alunos na escola tem subido alguma coisa, sem falar no crescimento realmente expressivo nas matrículas do ensino fundamental e do ensino médio.

Devemos igualmente destacar que alguns municípios vêm desenvolvendo bons projetos educacionais, tanto em suas escolas urbanas, como nas suas unidades rurais e que organizações não governamentais, como o UNICEF, o Instituto do Homem, a ASP, entre outras, também estão dando importantes contribuições para a melhoria da nossa educação básica. Essas experiências, no entanto, sejam as setor público, como as das ONG’s, ainda são diminutas frente ao quadro global de carências e necessidades do nosso sistema educacional básico, que, lamentavelmente, chega ao final do século pedindo socorro.

2- UMA SÍNTESE DO DIAGNÓSTICO a)- Nossa capacidade de atender a demanda escolar tem crescido em níveis insatisfatórios para atingir, no curto e médio prazos, a universalização. b)- Ainda estamos distantes de atingir um ensino básico de qualidade em nossas escolas públicas e muito mais ainda de universalizá-lo, sobretudo em áreas rurais. c)- O sistema de estruturação, organização e funcionamento da educação básica pública, tanto na esfera estadual, como na esfera municipal, em boa parte, padece de deficiências estruturais, como carências e má utilização de recursos em geral; falta ou inadequação de planejamento, gestão e programação pedagógica e administrativa; e ainda sofre um forte assédio dos interesses imediatistas da política dominante.

3- UMA AGENDA PARA ENFRENTAR OS DESAFIOS À EDUCAÇÃO BÁSICA NO INÍCIO DO ANO 2000. Por que falhamos tanto, desperdiçando somas vultosas de recursos financeiros escassos, consumindo energias e sonhos de muitas gerações de educadores, planejadores e técnicos? O que devemos fazer para falhar menos e acertar mais e assim potencializar ao máximo os recursos materiais, financeiros e humanos existentes ou disponíveis em potencial, a fim de que se atinja o desenvolvimento sustentável da educação maranhense? Não temos dúvida de que faremos melhor do que no passado remoto e recente se soubermos responder, com a devida isenção, humildade e clareza a estes dois grandes pontos de interrogação. Para tornar mais fácil o equacionamento das respostas, julgamos oportuno apresentar uma Agenda com os principais desafios da política pública de educação, construída a partir de um esforço pessoal de sistematização e hierarquização de dados sobre a realidade, fruto de reflexões e vivências acumuladas, fertilizadas com a rica massa de informações compartilhadas durante a já citada Reunião Técnica GDH-BIRD. Não se trata, em hipótese alguma, de receituário pretensamente definitivo e acabado, mas refere-se, exclusivamente, a um convite ao debate sobre o futuro imediato de nossa educação pública, aberto aos educadores em geral e aos gestores públicos em particular, no sentido de contribuir para a melhoria de sua qualidade e efetividade sociais. À Agenda, então:

1o -Propor uma metáfora pedagógica capaz de mobilizar os cidadãos das várias extrações sociais para a causa da educação básica pública.

2o -Garantir a efetivação de mecanismos de integração entre as políticas públicas, os sistemas de ensino e as organizações da sociedade, como forma de eliminar a ineficácia, a inequidade e os desperdícios do sistema e de seus recursos disponíveis.

3o -Adoção de um programa radical de saneamento da educação pública maranhense, a partir da eliminação definitiva de dois poluentes que contaminam diariamente a nossa atmosfera: o analfabetismo e os baixos indicadores de desempenho dos alunos.

4o -Reinventar a escola pública maranhense para o próximo milênio, sem perder sua identidade e os vínculos com a cultura local e a cidadania da população, a quem deverá servir e confiar o seu destino.

5o -Redesenhar, de modo ousado, a política de formação de quadros para a educação, com ênfase especial no papel do professor, sem desprezar a importância de um programa estratégico para treinar gestores e pessoal técnico-administrativo, cujo sentido maior será o de prepará-los para a liderança intelectual, pedagógica e gerencial dos sistemas públicos de ensino.

6o -Garantir, de forma intransigente, que as verbas constitucionais da educação e as demais oriundas de programas diversos sejam plenamente aplicadas no setor e que a sua gestão se faça pelos seus representantes, procedendo-se a um imediato reordenamento interno nas alocações e gastos educacionais.

7o -Rever as atuais formas de articulação com as fontes de financiamento e de manutenção em vigor, oferecendo contribuições à melhoria do atual modelo, que ainda não cobre a manutenção e o desenvolvimento de toda a educação básica.

8o -Proceder a um diagnóstico completo da municipalização da educação maranhense, conhecer suas especificidades, a fim de que não venha a ser um fator de perda de qualidade da educação como um todo.

9o -Incentivar a criação e desenvolvimento dos sistemas municipais de ensino, respeitando-lhes a autonomia e o poder de inovação.

10o -Apoio pleno ao avanço dos conselhos de acompanhamento e controle social das políticas públicas de educação.

11o -Investir no terceiro setor e em seus órgão instituídos como parceiros indispensáveis ao desenvolvimento das políticas públicas de educação.

12o -Materializar o regime de colaboração entre União, Estado e Municípios, a tal ponto que sua existência se confunda com o espaço de formulação e implementação das políticas públicas educacionais.

4- OBSERVAÇÕES FINAIS. Jacques Delors coordenou um trabalho muito importante, iniciado em março de 1993 e concluído em setembro de 1996, encomendado pela UNESCO, envolvendo especialistas dos cinco continentes, que formaram uma Comissão Internacional intitulada Educação para o Século XXI, publicado há pouco tempo no Brasil, com o sugestivo título Educação-Um Tesouro a Descobrir, o qual define quatro pilares para um novo conceito de Educação, tendo como objetivo o desenvolvimento humano:

1o – Aprender a conhecer

2o – Aprender a fazer

3o – Aprender a viver juntos

4o – Aprender a ser

O pensamento humano mais elaborado, o sentido mais profundo da vida está em assimilarmos a condição de eternos aprendizes. Nestas pistas que os educadores oferecem estão presentes os sentidos vitais da nossa existência no mundo atual: o conhecimento, a vida em comunidade, o fazer e o ser.

Se esses requisitos não se materializarem de algum modo, como 6 bilhões de seres humanos realizarão os seus destinos neste próximo século? Estamos às margens do terceiro milênio e os resultados que obtivemos em termos de desenvolvimento humano são medíocres. O predomínio dos interesses econômicos, das forças do mercado competitivo, do progresso científico e técnico, impuseram uma visão de mundo sem muito espaço para o crescimento dos sentimentos humanos, aqueles mais imperativos à construção de uma sociedade de valores éticos, filosóficos e estéticos.

O crescimento econômico, que alguns imaginaram levasse a uma sociedade de progresso ampliado, não foi capaz de tal proeza, pelo contrário, acabou revigorando as desigualdades e ampliando distâncias entre ricos e pobres.

O desenvolvimento político, sonhado por muitos como instrumento de uma nova sociabilidade, baseada em direitos humanos avançados, também segue o mesmo caminho, chegando ao final do século XX marcado por desconfianças e descréditos quanto ao seu real poder de transformar qualitativamente a vida humana.

Neste momento emblemático de virada de século, é de se perguntar se existe no mundo atual uma instituição que seja capaz de levar a humanidade a viver sob os desígnios da paz, da liberdade e da justiça social. Provavelmente não existe, principalmente se nos atermos apenas ao que chega pelos meios de comunicação e pela realidade da chamada sociedade moderna. No entanto, não podemos abdicar de sua construção. É justamente neste momento de interseção entre o realismo do dia a dia e os sonhos por uma nova sociedade que a educação aparece como um trunfo indispensável à humanidade, utilizando expressão extraída do Relatório Delors. Nada mais verdadeiro: um trunfo para milhões de brasileiros pobres, confinados nos interiores do Norte e do Nordeste, ligados ao mundo civilizado apenas pela escola, mesmo precária e sem qualidade, mas que neles mantém acesa a chama de que sem educação estarão condenados ao degredo cultural e só existirão no mapa como estatística e nada mais.

O mesmo é válido para bilhões de seres humanos que vivem nas áreas pobres da África, da Ásia, da América Latina e Caribe e do resto do mundo. Um trunfo, sim: em que latitude a humanidade toda pode se pensar e repensar-se como construtora de imperativos categóricos de transcendência humana, a não ser nos limites desafiadores da educação? Onde encontrar forças e energias para enfrentar um mundo e um meio social em que predomina a institucionalização da subserviência, do medo e uma incontrolável tendência à apatia e à omissão, nos quais a desgraça, a violência e a barbárie estão banalizadas? A não ser por meio da educação, como conclui o Relatório Delors, talvez um dos únicos redutos onde ainda podemos pregar a idéia de que é possível recomeçar, renovar e reinventar o mundo, de que outra forma venceremos estes desafios?

No caso brasileiro e maranhense em particular precisamos atualizar o conceito de Educação. Em nossa cultura dominante, o Maranhão sempre é visto como terra da promissão, o que reforça o mito do edenismo, aquele que consagra o ponto de vista de que estamos fadados a um destino de grandeza, escondido em algum ponto do universo, e que em breve nos conduzirá ao paraíso.

A visão edênica pode até ser útil para incensar os feitos do passado e a era de fausto que experimentamos em épocas remotas, mas torna-se extremamente nefasta quando retira-nos a disposição de luta e despolitiza a realidade social, escondendo-lhe as contradições e ambigüidades, apresentando o Maranhão aos olhos da população como um oásis no deserto.

Optar por uma educação que não supere essa visão mítica será um erro fatal e impeditivo mesmo às mudanças que precisamos urgentemente fazer em nossos sistemas de ensino.

Delors e os outros autores do Relatório defendem o conceito de educação ao longo da vida toda, como o mais apropriado para os tempos atuais, marcados pelo triunfo da ciência e da tecnologia, no que ajudará os países menos desenvolvidos, como o nosso, a lidarem melhor com os fenômenos da adaptação cultural e da modernização de mentalidades, sem perda de vínculos com suas raízes fundantes. Este conceito, por seu turno, não deve ser confundido com o de educação permanente, mas como algo que vai além. Seu sentido maior vincula-se ao aprender a viver juntos, que é no momento atual a grande questão, na medida em que a história do ocidente tem sido a confirmação do viver separados( guerras, levantes, violência, desamor…). Para aprender a viver juntos precisamos aprender a conhecer, aprender a fazer e aprender a ser. Eis porque o conceito de educação ao longo da vida toda volta-se inteiramente à construção contínua da pessoa humana, de seus saberes e aptidões, de sua capacidade de discernimento e de ação. Tudo isso como instrumentalização do ser humano para que desempenhe seu duplo papel histórico: de trabalhador e de cidadão.

Na verdade, o conceito clássico de educação permanente cinge-se apenas ao papel da vida profissional, do mundo do trabalho, deixando de realizar plenamente a ligação deste processo com o de construção da cidadania. Por outro lado, devemos começar os anos 2000 vacinados contra o fascínio do discurso pedagógico salvacionista. Encantamo-nos facilmente com a sua poética e entramos em êxtase com os seus delírios arrebatadores. Principalmente quando declamado em solo ateniense, cujo veio artístico, mesmo fecundo, continua aberto à exploração dos sentimentalistas vazios.

Não podemos portanto nos dar ao luxo de descartar a importância decisiva de produzirmos competências técnicas, manifestadas em gestões de resultados, em eficientes gerenciamentos financeiros, em adequadas infra-estruturas organizacionais e informacionais e, sobretudo, em projetos pedagógicos consistentes e eficazes.

Outro aspecto que não podemos esquecer. Combater o antigo ranço cultural vinculado ao predomínio das soluções de curto prazo. Em função dele, as questões sociais em nosso meio estão sendo muito mais uma estratégia de marketing político do que realmente um problema de política pública. As ações governamentais não têm continuidade, principalmente se as facções em disputa adotam a intolerância como prática, chegando ao ponto da eliminação sumária de programas que estão dando certo junto à população, por meros caprichos grupais, impeditivos aos avanços de quaisquer iniciativas que não sejam as suas. Este certamente é o pior caminho para o enfrentamento dos nossos problemas educacionais.

A situação chegou a tal ponto de dramaticidade que quase não vemos mais nem as antigas tensões entre soluções de curto e de longo prazos. Vivemos hoje quase sob o domínio do instantâneo e do efêmero. Os problemas só aparecem quando são imediatos. Poderemos conceber e implementar boas políticas educativas sob o império do imediatismo? É óbvio que não!

No mundo todo, a ação educativa sempre foi e será precedida de pacientes estratégias de construção, passando por demoradas negociações e consensualizações entre os agentes sociais. Está na vitrine, enfim, a Agenda de Desafios! Façamos dela gato e sapato.

O que tentamos esboçar foi a idéia de que é possível lutar, ainda que para tanto seja preciso tirar leite das pedras, por um modelo de desenvolvimento sustentável de educação, segundo as características culturais próprias de cada país ou região. Quem não for capaz de resolver este desafio girará no espaço infinito e desaparecerá de nossas vistas para sempre. Salvemo-nos, ainda há tempo!

A UNDIME E OS DESAFIOS DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL

(Publicada na revista Estudos Avançados, vol.15, nº 42, S.Paulo May/Aug. 2001)

Neroaldo Pontes de Azevedo

(Ex-Presidente da Undime Nacional)

“Não é possível refazer este país, democratizá-lo, humanizá-lo,
torná-lo sério, com adolescentes brincando de matar gente,
ofendendo a vida, destruindo o sonho, e inviabilizando o amor.
Se a educação, sozinha, não transforma a sociedade, sem ela,
tampouco, a sociedade muda.”
Paulo Freire

Situando a questão

CONSTITUIÇÃO FEDERAL, de 1988, e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 1996, definiram com clareza o papel e a importância do município como ente federativo autônomo, na formação e na gestão da política educacional, criando, inclusive, o seu próprio sistema de ensino. Também do ponto de vista legal está definida a colaboração entre União, estados e municípios como sendo o regime adequado para a busca de uma educação de qualidade e não-excludente.

As definições legais têm sido instrumentos necessários para a melhoria do desempenho da educação nos municípios, mas elas só acontecem e têm desdobramentos favoráveis em função do empenho da sociedade organizada e do poder público.

É justo constatar que vem crescendo, hoje, no Brasil, a consciência de que a educação é um direito de todos. Um instrumento fundamental para a construção da democracia brasileira, para a afirmação da nossa cidadania. Multiplicam-se os seminários, os encontros, os prêmios, a divulgação de experiências exitosas, as parcerias, o debate em torno da importância da educação.

Municipalização, financiamento, regime de colaboração são questões centrais no panorama da educação municipal, além de outras, não menos importantes, como formação de professores, avaliação de desempenho, autonomia das escolas, gestão democrática, projeto político-pedagógico.

Em defesa de uma educação de qualidade, a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) vem se unindo àqueles que lutam pelo resgate da dignidade da escola pública e atuam em favor da educação. Falar, pois, da undime, que está completando 15 anos em outubro de 2001, é descrever a ação de um dos agentes dessa luta e, ao mesmo tempo, repassar as principais questões que envolvem a educação pública nos municípios brasileiros, nos últimos anos.

UNDIME: um pouco de história

Como entidade nacional reunindo dirigentes municipais de educação das diversas regiões do Brasil, a UNDIME teve seu registro de nascimento em outubro de 1986, quando realizou, no Colégio Militar de Brasília, o seu primeiro fórum nacional.

Mas foi em Pernambuco que a entidade começou a ser gestada, a partir de uma reunião de secretários de educação realizada em agosto de 1985, quase todos pertencentes à região metropolitana do Recife, que “tinham em comum a oposição ao governo estadual e o desejo de realizar uma educação pública transformadora, democrática e de qualidade, apesar das naturais diferenças políticas entre eles” (1).

Fruto dessa articulação, nasceu o 1º Encontro de Dirigentes Metropolitanos de Educação realizado em Recife, em março de 1986, e, posteriormente, o 1º Fórum Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação, marcando assim a passagem do regional para o nacional do movimento pela educação municipal.

Em tese de doutorado (2), Lúcia Maria Wanderley Neves, explorando os vínculos entre educação e política, analisou o processo de criação da UNDIME, que “se inclui entre as manifestações sociais pela ampliação dos espaços democráticos, a partir da instalação da Nova República”. As eleições dão lugar, em Pernambuco, à vitória, na região metropolitana de Recife, a prefeitos oposicionistas, que logo atraem a retaliação por parte do governo do estado.

É, pois, nesse contexto, e em franca contraposição ao Conselho dos Secretários Estaduais de Educação (CONSED) que já havia sido criado em 1982, no Rio de Janeiro, que surge a organização dos secretários municipais de educação. O objetivo explícito do movimento, segundo textos então produzidos pelo Coletivo de Dirigentes Municipais de Educação, era “introduzir a questão da municipalização no debate educacional do país”.

A autora analisa a contradição inerente às convergências de interesse entre a UNDIME e o MEC, embora estivessem em posições ideológicas diferenciadas. Controlado pelo PFL, “o MEC, que defendia a tese da municipalização do ensino, viu no apoio a esse movimento nascente uma oportunidade de se legitimar frente às ‘áreas fortes’ — área econômica, sob o controle do PMDB — da Aliança Democrática”.

Defendendo os interesses maiores da população, o Coletivo de Dirigentes tinha o apoio do MEC, num verdadeiro “emaranhado de interesses contraditórios”, mas lutava pela superação de métodos clientelísticos de administração pública, nos âmbitos federal, estadual e municipal. “Utilizando-se de critérios nem sempre transparentes”, comenta Lúcia, “a entrada do MEC no circuito do I Encontro Metropolitano ampliou-o consideravelmente, dando até caráter de política oficial ao que era antes um movimento de grupo que pretendia, de baixo para cima, provocar a mudança de rumo da educação nacional”.

Do primeiro Fórum Nacional ao segundo, realizado no final de 87, a entidade consolidou-se nacionalmente, com propostas definidas para a educação: defende a municipalização do ensino, a descentralização dos recursos, a definição de competências das três esferas de ensino. São questões daquela época, são questões de sempre, são questões de hoje.

Presente em todos os estados brasileiros, a UNDIME, procurando articular e coordenar os interesses comuns das secretarias municipais de educação, legitimou-se como instância representativa dos municípios brasileiros, desempenhando papel importante nos processos de discussão, formulação e implementação das políticas nacionais de educação.

Perfil do secretário municipal de educação

O crescente papel dos municípios na educação infantil, no ensino fundamental e na educação de jovens e adultos tem exigido um perfil diferenciado dos dirigentes municipais de educação, que inclui formação técnica e, ao mesmo tempo, capacidade de formulação e gestão das políticas públicas educacionais.

Em face desse novo cenário da política educacional no país, ficou evidente a necessidade de adoção de mecanismos para a melhoria da gestão municipal da educação. Um dos passos importantes desse processo consiste em conhecer o perfil das pessoas que estão à frente dos órgãos municipais de educação.

Assim, com base no protocolo de cooperação assinado entre a UNESCO e a UNDIME, decidiu-se pela realização de uma pesquisa ampla sobre os dirigentes municipais de educação (DME). A pesquisa, publicada no livro intitulado Dirigentes municipais de educação: um perfil (3), foi realizada nos anos de 98 e 99, tendo envolvido 1973 dos 5507 secretários municipais (uma amostragem correspondente a 35%), por meio de um questionário enviado pelos Correios, abrangendo aspectos como a formação e a qualificação dos DME, a preparação para o cargo, a remuneração dos DME, a filiação partidária, a gestão municipal nas áreas pedagógica e administrativa.

Os resultados da pesquisa revelaram um perfil bastante frágil dos então secretários municipais de educação. Esse perfil, no contexto das aceleradas mudanças a que vem sendo submetida a educação brasileira no atual momento, torna, segundo Palhano, “mais e mais complexa, e conseqüentemente mais difícil, a atuação dos DME, na medida que constituem, por razões históricas, um quadro profissional de baixa estruturação interna; comandam órgãos públicos que foram tratados com descaso em quase todos os rincões deste país; dispõem, além disso, de pouca autonomia administrativa, financeira e gerencial.”

Hoje a escolha do secretário municipal de educação a partir de critérios técnicos e a sua inserção em processos de formação continuada é uma exigência para que a administração do ensino público municipal atenda às necessidades da população quanto à escola pública, no que diz respeito à eficiência, à competência, à prática da democracia e da cidadania.

Repensando a municipalização

Municipalização é termo complexo, revelando diversas facetas e gerando acaloradas discussões. Caberia, de início, fugir à contenda sobre a qualidade — melhor ou pior — da educação ofertada pelos estados ou pelos municípios. A realidade regional é tão diversificada e tão diversa a situação dos estados e dos municípios, que só uma análise aprofundada e específica, revendo a história e apontando tendências, poderia estabelecer parâmetros de comparação.

Há outro tipo de argumentação que pouco elucida o entendimento do problema: uma contraposição entre os que defendem o ensino no município por acreditar que a administração municipal, mais perto do cidadão, é mais democrática e, portanto, mais eficiente, e aqueles que não aceitam a crescente responsabilização do município, particularmente porque tal perspetiva confunde-se com a orientação neoliberal, presente nos últimos governos, em que a União repassa atribuições para os municípios, isentando-se da sua responsabilidade, tudo em consonância, aliás, com os ditames do FMI e do Banco Mundial. Embora sejam pertinentes os argumentos, analisar a questão só deste ângulo é, no mínimo, uma atitude estática, que não considera as possibilidades de mudança num tal quadro. Há também outros argumentos contrários à municipalização do ensino fundamental, seja porque os municípios são o lugar do “coronelismo”, seja porque esgotaram suas possibilidades de atendimento, ou ainda, porque têm menos recursos do que os estados (4). Cabe registrar, mais uma vez, que se as alegações são verdadeiras, elas deixam de contar com a possibilidade, por exemplo, de uma reforma tributária, que possa ser justa para com os municípios. Há ainda, e fortemente, os que não acreditam na capacidade de os municípios fazerem educação de qualidade, porque seus gestores são irresponsáveis com os recursos públicos. Infelizmente é forçoso reconhecer que recursos da educação têm sido, aqui e ali, desviados de sua finalidade. Ao tempo em que é preciso fugir da generalização, é doloroso reconhecer que as falcatruas não são apanágio dos municípios. Acontecem, também infelizmente, nos estados e na União. Só a defesa clara e objetiva de uma marca ética no trato da coisa pública, traduzida pelo acompanhamento sistemático da sociedade civil e pela punição dos culpados, pode mudar tal quadro.

O fato observado, e digno de acompanhamento, é que vem crescendo o número de alunos no ensino fundamental, sob a responsabilidade dos municípios. Em muitos casos, particularmente depois da criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), o determinante tem sido o financiamento, e não o atendimento ao aluno, do ponto de vista da qualidade do ensino ofertado. Mais de 50% das matrículas no ensino fundamental, na rede pública, já se concentram nos municípios: essa é a realidade.

Assim, não pode ser vista como benéfica para a educação a municipalização entendida como simples transferência de alunos da rede estadual para a municipal, sem se levar em consideração também os encargos financeiros e a capacidade do município, em cada caso, de ampliar, com qualidade, os seus serviços educacionais.

Em síntese, a municipalização só poderá ser vista como um benefício para a educação se for proveniente de um processo educado de negociação. É forçoso reconhecer que não tem sido essa a prática, na grande maioria dos estados. Ao lutar por uma adequada reforma tributária, ao defender uma nova visão do pacto federativo, marcada pela colaboração, e ao propugnar por um processo de efetiva descentralização, não só dos recursos, mas das decisões, respeitadas as instâncias autônomas, a UNDIME coloca-se a favor de uma educação de qualidade, no âmbito dos municípios brasileiros e do país como um todo.

É feliz a observação do professor José Marcelino: “O que faz boa uma administração pública não é o fato de ser municipal, estadual ou federal, mas o compromisso político de quem a assume” (5).

Financiamento da educação

É necessário reconhecer que têm acontecido avanços, particularmente no que diz respeito ao ensino fundamental, na busca da universalização e da qualidade. Mas é preciso também reconhecer que os resultados obtidos, recentemente avaliados pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), por exemplo, ficam ainda longe daquilo que temos obrigação de almejar. Seria reducionismo atribuir todos os limites à questão do financiamento, sabemos que outros males atingem a educação. Mas, sem dúvida, o atual modelo de financiamento do ensino fundamental, derivado da Emenda Constitucional n.º 14, de 27 de setembro de 1996, da Lei n.º 9394 — Diretrizes e Bases da Educação Nacional — de 20 de dezembro de 1996, e da Lei n.º 9424, de 24 de dezembro do mesmo ano, que criou o FUNDEF, passou a definir novos rumos para a educação básica no país.

Responsáveis, legalmente, pelo ensino médio, os estados estão envolvidos em dificuldade, porque vem crescendo o número de matrículas neste nível de ensino, provocado pela melhoria no fluxo de atendimento do ensino fundamental. Por sua vez, a educação infantil vem sofrendo prejuízos extraordinários, em conseqüência do afastamento brusco dos estados desta responsabilidade e da necessidade de muitos municípios criarem ou ampliarem as matrículas no ensino fundamental, premidos pela necessidade de recuperarem os recursos retirados compulsoriamente de seus impostos, por força da criação do FUNDEF.

É necessário lembrar que a lei que criou o FUNDEF afastou-se de dois pressupostos que eram defendidos em 1994, quando da mobilização para o Plano Decenal de Educação para Todos: não garantiu um piso nacional de salários e limitou-se ao ensino fundamental. Além disso, três vetos presidenciais trouxeram prejuízos à educação nos estados e particularmente nos municípios. A não-contabilização do segmento dos jovens e adultos trouxe, até hoje, problemas para essa modalidade de ensino fundamental. A possibilidade de uso, pela União, de recursos do salário educação para a eventual complementação do custo-aluno, diminui o aporte de recursos da União para os Fundos Estaduais. E a não-regimentação da divisão da quota-base do salário educação entre estados e municípios vem gerando, ainda hoje, prejuízos financeiros para os últimos.

Sabe-se que a negociação com os governadores para a aprovação do FUNDEF motivou esse último veto. A UNDIME tem lutado pela derrubada dos vetos, mas a correlação de forças lhe tem sido adversa.

Faz-se necessário, com urgência, um aporte de recursos para a educação infantil. Quanto à educação de jovens e adultos, o recém-lançado programa “Recomeço” pretende corrigir uma lacuna. É cedo para avaliação. Cabe assinalar que a implantação do FUNDEF trouxe um impulso novo para a busca da universalização do ensino fundamental e propiciou, particularmente nos municípios pequenos das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, melhoria salarial para os professores. Em muitos casos o avanço se deu com a elaboração dos Planos de Carreira e Remuneração do Magistério, incentivando de modo especial a qualificação e a titulação dos profissionais do magistério.

O problema mais grave com relação ao FUNDEF é, sem dúvida, a definição do custo-aluno. Definido em 1997 em R$ 300 por ano, hoje encontra-se ainda em patamares que ferem a própria legislação: R$ 363 para a 1ª à 4ª série, e R$ 381,15 para a 5ª à 8ª, quando R$ 540 seria o mínimo, para se cumprir a lei.

Para justificar o desrespeito ao § 1º do art. 6º da Lei 9424/96 — “O valor mínimo anual por aluno, ressalvado o disposto no parágrafo 4º será fixado por ato do Presidente da República e nunca será inferior à razão entre a previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, observado o disposto no art. 2º, parágrafo 1º, incisos I e II” — o governo federal impõe um entendimento que afronta a própria lei, apresentando uma interpretação intencionalmente equivocada ao tomar como referência índices por estado, e não pelo conjunto do país.

A eficiente propaganda oficial garantiu, por exemplo, que o FUNDEF se fixasse no imaginário popular, e mesmo no âmbito dos que fazem educação, como o grande financiamento do governo federal para o ensino público. Ressalte-se que, para este ano de 2001, a contribuição da União não deverá chegar sequer a 3% do total de recursos envolvidos no FUNDEF, que é da ordem de cerca de R$ 19 bilhões. Com isso, não mais do que sete estados deverão receber complementação do governo federal a título do FUNDEF.

Não deixa de ser preocupante que o FUNDEF tem prazo de vigência; muitos municípios terão sua capacidade de investimento reduzida. É importante corrigir os desvios da atual legislação e discutir um novo perfil para o Fundo. Segmentos do Congresso Nacional e da área de educação vêm propondo a criação de um Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB), em substituição ao FUNDEF. O FUNDEB, segundo seus proponentes, viabilizaria a democratização da participação dos estados e dos municípios na oferta de todas as etapas da educação básica; a possibilidade da elevação do custo-aluno-médio-anual; e um maior esforço para a arrecadação fiscal e eficiência da gestão.

O inalienável direito do cidadão a uma educação digna exige a imediata revisão do custo-aluno em valores que, no mínimo, respeitem a lei. Essa seria uma das contribuições positivas no processo de aperfeiçoamento do regime de colaboração.

Regime de colaboração

A Constituição Federal, no seu art. 211, define a organização do sistema educacional no país: “A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.”

A Emenda Constitucional n.º 14, no seu art. 3º definiu, de forma objetiva, o papel de cada sistema de ensino, atribuindo responsabilidades específicas, mas consolidando o regime de colaboração.

“Art. 3º — É dada nova redação aos §§ 1º e 2º do art. 211 da Constituição Federal e nele são inseridos mais dois parágrafos, passando a ter a seguinte redação:

“Art. 211 — ………………………………………………………………………………..

§ 1º — A União organizará o sistema federal de ensino e dos territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino, mediante assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios.

§ 2º — Os municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.

§ 3º — Os estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.

§ 4º – Na organização de seus sistemas de ensino, os estados e os municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.

A Emenda consolidou uma prioridade para o ensino fundamental, dando origem ao FUNDEF, tornando mais graves ainda as obrigações do município, no sentido de universalizar o ensino fundamental.

Só uma reforma tributária que descentralizasse recursos, em função das obrigações, poderia tornar menos penoso para os municípios o exercício, com qualidade, das suas obrigações legais. Como se sabe, tal fato não ocorreu, e a União continua centralizando recursos e, por conseqüência, centralizando decisões.

Era de se esperar que uma efetiva colaboração entre União, estados e municípios, garantida na lei, se traduzisse efetivamente em prática.

A União não vem cumprindo o seu papel, no que diz respeito ao ensino fundamental, porque, conforme já assinalamos, desrespeita a própria legislação que criou o FUNDEF. Se o custo-aluno, hoje, estivesse nos patamares exigidos pela legislação, no mínimo 15 estados da Federação estariam recebendo complementação da União, o que significaria, na prática, um elemento de contribuição para diminuir as desigualdades regionais.

A tarefa supletiva da União ocorre principalmente com os recursos do salário-educação, repassados para estados e municípios mediante convênios geridos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), de forma descontínua, trazendo dificuldades para o planejamento dos estados e dos municípios.

Uma outra forma de colaboração, com caráter redistributivo, é o Fundescola, antigo Projeto Nordeste, que atua nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com significativa parcela de recursos provenientes do Banco Mundial, que dita normas rígidas para os investimentos. Tal forma de atuar é um dos principais fatores de centralização de poder.

A relação entre estados e municípios ainda não atingiu um patamar de colaboração no nível desejado. Ao longo dos anos, presenciou-se a um crescimento diferenciado e, na maioria dos casos, conflitante entre as duas redes. Os estados ainda se comportam com uma atitude de tutela em relação aos municípios, e o relacionamento fica ao sabor das alianças político-partidárias.

Exemplo típico desta concepção equivocada de colaboração é a distribuição dos recursos do salário-educação. Dois terços desses recursos são repassados para os estados, que têm a obrigação de reparti-los com os municípios, e apenas 11 deles definiram essa forma de distribuição. O fato é que, sendo estados e municípios entes autônomos da federação, não há motivo para se submeter o repasse da quota dos municípios à aprovação da lei nas Assembléias Legislativas. O resultado desse encaminhamento, adotado pela União por pressão dos governadores, é um imenso e desnecessário desgaste para os municípios e, muitas vezes, a retenção daqueles recursos pelos estados, pelo que não sofrem penalidade alguma, ficando esta, para os alunos da rede municipal que também têm assegurado, na Constituição, seu direito à educação. Perdemos a conta de quantas vezes, como UNDIME, encaminhamos ao MEC reivindicação no sentido de que a União repassasse a quota do salário-educação diretamente aos municípios, sem que nenhuma providência tenha sido adotada para resolver a questão, em que pese as reiteradas manifestações de concordância com o nosso pleito. Uma emenda constitucional apresentada pela UNDIME ao MEC, se votada pelo Congresso Nacional, já teria há muito resolvido a difícil situação. Tem, nossa proposta de emenda, o seguinte teor:

“Incluir os parágrafos 8º, 9º e 10 no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ou seja:

§ 8º — Os 2/3 dos recursos do salário-educação serão divididos, no âmbito de cada unidade da federação, excluindo-se o Distrito Federal, entre os estados e respectivos municípios, levando-se em conta o número de alunos matriculados, conforme apuração do censo nacional de educação realizado pelo MEC.

§ 9º — Na definição do montante a ser distribuído entre estado e municípios, dar-se-á peso 2 (dois) ao aluno matriculado no ensino fundamental e peso 1(um) ao aluno matriculado no ensino médio e na educação infantil.

§ 10º — Pelo período de vigência dos fundos de que trata o parágrafo 2º, os estados e o Distrito Federal, bem como os municípios, conforme o definido no parágrafo 8º, poderão utilizar recursos de sua participação na arrecadação da contribuição social referida no parágrafo 5º do Artigo 212, para promover a expansão e o desenvolvimento do ensino médio e da educação infantil, desde que não haja prejuízos ao atendimento ao ensino fundamental para a população em idade correspondente.”

Por iniciativa da UNDIME, foi possível constituir um grupo de trabalho com o CONSED, e ficou sistematizado um programa de colaboração entre estados e municípios. No âmbito das duas entidades, este entendimento vem prosperando. A dificuldade se dá na efetivação desses propósitos em cada estado. Os procedimentos equivocados em torno da chamada municipalização, de que já falamos, são provenientes desta falta de espírito de colaboração.

Abre-se, assim, mais um espaço propício para a análise e o encaminhamento do regime de colaboração. Promulgado o Plano Nacional de Educação, o momento é de se discutir os Planos Estaduais e os Planos Municipais de Educação. Só uma participação efetiva da sociedade poderá contribuir para que tais procedimentos não consolidem uma disputa, mas uma colaboração.

É preocupante o já acontecido com o PNE. Duas propostas, em disputa no Congresso Nacional, uma proveniente do poder executivo, e outra encaminhada por entidades da sociedade civil, deram lugar a um texto que em muito deve ao que o Brasil hoje precisa para planejar o seu desenvolvimento, tendo a educação como um dos seus pilares. Mais grave, porém, é que nove dispositivos foram vetados pelo presidente da República, responsáveis pela questão do financiamento da educação. Planejar sem prever recursos é transformar o PNE em uma carta de intenções. Abre-se uma verdadeira batalha pela derrubada dos vetos. Difícil, mas possível.

Só uma relação de colaboração, de respeito à autonomia, de divisão de responsabilidades e de consciência do papel da educação pode contribuir para a melhoria do atual quadro de dificuldades da educação do país.

Concluindo

O relatório de Desenvolvimento Humano de 1999, elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), aponta que o Brasil tem uma das piores distribuições de riqueza do mundo, inexistindo políticas sociais públicas e integradas que possam garantir a 60 milhões de crianças e adolescentes o direito à vida, à educação, a um convívio familiar sadio, entre outros direitos.

Para garantir os acordos com o Fundo Monetário Internacional, a maior parte dos recursos do país tem sido utilizada para o pagamento das dívidas interna e externa, deixando em plano inferior a dívida social com os milhões de excluídos, não só do mercado de trabalho, como também do acesso aos direitos mínimos do ser humano.

Dados divulgados pelo UNICEF demonstram que, enquanto os gastos com o social e o investimento com crianças caíram, os recursos para o pagamento da dívida pública dobraram no mesmo período: “Os recursos destinados ao atendimento de crianças e adolescentes não foram poupados dos cortes. No período entre 1995 e 1998, o chamado orçamento criança teve um decréscimo de US$ 2,75 bilhões para US$ 2 bilhões”. Além disso, ainda segundo o UNICEF, os recursos destinados à educação de crianças até seis anos baixaram de US$ 36 para US$ 30,3 milhões, enquanto programas de renda mínima sofreram cortes de 80%”.

Embora limitado, é de se saudar o lançamento, por parte do governo federal, de um programa de renda mínima, do tipo Bolsa-escola. Em fase de implementação, não é possível ainda uma avaliação de seus resultados.

É auspicioso ver que vem crescendo o interesse da sociedade pela educação e que formas de colaboração cidadãs estão sendo postas em prática pelas Igrejas, pelas empresas, ou por organizações não-governamentais. Também há consciência de que tais formas de colaboração não podem substituir o dever do Estado para com a educação. Embora ainda precária, a participação da sociedade no acompanhamento e no controle dos gastos públicos com a educação é, sem dúvida, fator importante que deve ser incentivado.

A tão propalada prioridade da educação ainda não se traduziu, na prática, em ações que apontem uma perspectiva de mudança real, exigida pelos desafios do século XXI.

Num país tão extenso, tão diferenciado, a UNDIME tem um papel a cumprir: fazer com que os municípios participem do debate nacional sobre educação e, mais ainda, busquem cada vez mais, articulando parcerias, realizar uma educação de qualidade.

Notas

1 Raul Jungmann, que veio a ser o primeiro secretário-executivo da UNDIME, registrou o início das articulações, em nota intitulada Elementos para uma história da UNDIME, publicada em junho de 1988, no número de estréia de Educação Municipal, revista criada pela entidade.

2 Ver Lúcia Maria Wanderley Neves. A hora e a vez da escola pública. Rio de Janeiro, UFRJ, 1991. Uma síntese da tese deu lugar à publicação Educação e política no Brasil de hoje, São Paulo, Cortez, 1994.

3 Coordenada por Júlio Jacobo Waiselfisz e analisada por Raimundo Nonato Palhano Silva, a pesquisa foi publicada no ano de 2000, numa edição da UNESCO, UNDIME e Fundação Ford, e encaminhada a todos os prefeitos do país.

4 Ver José Marcelino de Rezende Pinto, Algumas ponderações sobre o debate a respeito da municipalização do ensino fundamental. In: Myriam Krasilchik (org.) USP fala sobre educação. São Paulo, FE-USP, 2000.

5 Id., ibid., p. 78.

Neroaldo Pontes de Azevedo, doutor em Literatura Brasileira pela USP, com a tese publicada Modernismo e regionalismo: os anos 20 em Pernambuco, é atualmente secretário de Educação e Cultura do município de João Pessoa, Paraíba. Foi reitor da Universidade Federal da Paraíba e presidiu a UNDIME, de abril de 1997 a abril de 2001.

EDUCAÇÃO SEM PLANO

                                                                                  Raimundo Palhano1

(Elaborado no início do ano de 2002)

No dia 9 de janeiro de 2002, o Plano Nacional de Educação-PNE, elaborado para os próximos 10 anos, completará seu primeiro ano de vida. Pela Lei 10.172, que o aprovou, Estados e Municípios terão que desenvolver, no prazo máximo de 1 ano, em sintonia com o nacional, os seus planos educacionais. Raras, todavia, são as unidades federadas que estão dando prioridade a essa exigência. Em sua grande maioria, a defasagem  é ponderável e, em alguns Estados, como o Maranhão, ela é preocupante: a rigor, os sistemas estaduais e municipais ainda não elaboraram seus Planos Decenais de Educação nos moldes preconizados pela legislação em vigor.

À exceção de iniciativas isoladas da UNDIME, do CONSED, da ABONG, das Comissões de Educação da Câmara e do Senado, do MEC e da UNESCO, que estão articulando iniciativas nessa direção, o tema está encontrando dificuldade para entrar na ordem de prioridades dos gestores públicos da educação neste país. Em nosso Estado, louve-se apenas a iniciativa do Ministério Pública Estadual, da UNDIME Estadual e da Rede Interinstucional de Apoio à Educação Municipal, respaldada pelo UNICEF, que estão colocando o assunto em pauta e com a ênfase que a ele deve ser dada.

Há quase 70 anos o Brasil tenta conduzir sua política educacional por intermédio de um plano nacional. É uma longa história de altos e baixos, avanços e recuos. A característica marcante desse processo tem sido sua flagrante descontinuidade e inconclusividade, causadas, sobretudo, pelos efeitos negativos do jogo de interesses ligado ao controle do poder. De 1988 para cá, coincidindo com a promulgação da nova Carta Magna, a mobilização social pela reforma e por um plano da educação pública aumentou muito, reforçada pela Conferência de Jomtien, de 1990, que levou à elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos, entre 1993-1994, culminando com a LDB de 1996, que, retomando a Conferência Mundial da Tailândia, recoloca o Plano Nacional de Educação na agenda, cuja elaboração se inicia em 1997 e vai até o início do corrente ano, quando se transforma em Lei.

O PNE, apesar de não espelhar plenamente a aspiração da sociedade civil organizada e dos vetos que recebeu, é um plano com algumas inovações no cenário brasileiro. Ele não é um plano da União, não é um plano de Governo, não é um plano de Secretaria de Educação, nem de qualquer Rede de Ensino. Ele é um plano nacional, um plano de estado e um plano global que deve refletir o projeto de educação que a sociedade brasileira aspira para seu povo. Por esse motivo, pelo que determina a Lei e pelos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, o PNE e os demais que dele decorrerão, terão que ser desenvolvidos por governos e sociedade civil organizada, contar com o apoio e participação decisivos dos segmentos ligados ao desenvolvimento social, além do envolvimento direto do Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e das organizações representativas da iniciativa privada que atuam na área educacional e que, por isso, assumem responsabilidades sociais concretas.

Vejo a elaboração dos Planos Decenais do Estado do Maranhão e dos Municípios maranhenses sob duas dimensões: como responsabilidade política e histórica e como possibilidade de mudança. No primeiro caso, em função do dever cívico que têm, governo e sociedade precisam dar uma resposta contundente aos desafios colocados aos nossos sistemas educacionais públicos, cujas características centrais são os baixíssimos índices de desempenho e o consequente fracasso das nossas redes escolares. No segundo caso, a construção dos planos cria uma nova oportunidade de enfrentamento dos graves problemas que atormentam a educação pública maranhense, em seus vários níveis, modalidades e dependências administrativas, fato que deve ser encarado com a maior seriedade possível, sem o que faltarão compromissos e inspirações para a produção de novas alternativas de superação da baixa qualidade do ensino.

Em um Estado como o nosso, onde os problemas da educação básica representam um dos maiores desafios para os governantes, priorizar a elaboração dos Planos Decenais do sistema estadual e dos municípios pode ser realmente uma das saídas das mais eficazes e oportunas.

Não podemos, obviamente, continuar administrando e gerindo as políticas públicas de educação à base de iniciativas de impacto, que, por mais necessárias e oportunas que sejam, não conseguem atingir o núcleo do problema.

Precisamos, mais do que nunca, identificar e conhecer as especificidades de cada nível de ensino e modalidade de educação, bem como dos sistemas de gestão e financiamento, para, em conjunto com a sociedade civil organizada, montarmos estratégias conseqüentes de enfrentamento da situação.

É insuficiente pensar que se resolve os problemas do ensino médio apenas com a redução da taxa de defasagem idade/série, ou que se superará os baixíssimos níveis de aproveitamento dos alunos das quatro primeiras séries do ensino fundamental, ministrado em classes multisseriadas da zona rural, recorrendo a alternativas pedagógicas que, embora eivadas de qualidade, repercutem minimamente no universo maior.

Do mesmo modo, nos Municípios, a educação pública pouco avançará se eles não forem capazes de engendrarem projetos político-pedagógicos próprios, sem o que continuarão sendo, em sua grande maioria, simples executores das políticas emanadas dos outros sistemas de ensino, em especial da União.

A tradição maranhense, lamentavelmente, é a da educação sem plano próprio. Executamos, em geral, a política e a administração da educação a partir dos parâmetros,  diretrizes e prioridades externas, sejam do Banco Mundial, do MEC ou de outras agências financiadoras originárias de outros contextos. Continuar renunciando ao dever cívico de construir nossa autonomia pode até ser conveniente a muitos governantes ou adequado aos seus projetos de dominação; todavia, o preço dessa omissão será sempre a impossibilidade de vitória frente aos desafios que, dia após dia, mais se tornam causticantes e instigantes.

Creio, firmemente, que a reversão do problema educacional maranhense passa, obrigatoriamente, por uma ampla e geral convocação da sociedade e de seus setores organizados. Falo de uma convocação pra valer e de audiências horizontais, não de simulações participativas que servem apenas para construir imagens. Ou nós nos juntamos para compartilhar objetivos e metas, governo e sociedade, ou, mais uma vez, perderemos  esta mais nova oportunidade histórica que, com certeza, pode, de uma vez por todas, mobilizar forças sociais vivas com capacidade de desconstruir a catedral de fracassos que tem caracterizado a nossa educação pública nos últimos tempos.


1 Diretor Estadual da Associação Nacional de Política e Administração da Educação-ANPAE/MA

UNDIME E ANPAE NO MARANHÃO PELA EDUCAÇÃO BÁSICA

Por

 Raimundo Palhano

(Revisto em 26.09.2002)

                             A União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação-Maranhão/UNDIME-MA cresceu não só quantitativamente, mas, o que é essencial,  qualitativamente. Hoje é uma instituição reconhecida tanto pelos dirigentes municipais de educação e pela sociedade, como, igualmente, pelas instituições parceiras, onde se destacam: o Ministério Público Estadual, o Unicef, o Conselho Estadual de Educação do Maranhão, a FUNAC, a FAMEM, o Instituto do Homem e outras organizações governamentais e não-governamentais.

Uma UNDIME-MA cada vez mais forte e necessária depende de muitos fatores: primeiramente da participação efetiva dos dirigentes educacionais, do seu envolvimento e compromisso com os princípios e com a programação da entidade e também com as suas finalidades estatutárias;  depois, de sua vontade de colaborar para o desenvolvimento sustentável do órgão. Para chegar a esse ponto é preciso fazer escolhas de valor estratégico, buscar aliados que possam contribuir para atingir aquela meta substantiva.

As realidades nacional e estadual, marcadas pela crescente municipalização da educação básica, revelam, mais do que nunca, que se torna inadiável a consolidação da UNDIME, como instância efetiva de articulação dos interesses da educação pública municipal. Em uma conjuntura marcada por grandes exigências técnicas, pedagógicas e administrativas postas aos municípios, em seus papéis crescentes de gestores da política educacional, a existência de uma UNDIME forte, técnica e politicamente, representará um apoio indispensável ao sucesso das políticas de municipalização da educação preconizadas pela Constituição Federal, pela LDB e presentes nos programas dos sistemas de ensino.

Uma das formas de afirmação institucional da entidade, no seu papel de articuladora das políticas municipais de educação, decorrerá de sua capacidade de gerar, produzir e disseminar análises e argumentos técnicos e pedagógicos, bem como dados e informações que auxiliem o dirigente municipal de educação a tomar decisões e elaborar projetos de desenvolvimento próprios. Nesse sentido, a formação e capacitação de dirigentes municipais e escolares e a manutenção e desenvolvimento de dados e informações assumem pesos decisivos, pois propiciarão a criação de mecanismos efetivos de atualização e intercâmbio de informações entre as Secretarias Municipais de Educação, ao tempo em que subsidiarão a elaboração de estudos, programas e projetos a cargo das redes municipais de ensino.

No estágio atual da sociedade, nenhuma instituição, seja pública ou privada, governamental ou social, evoluirá, ou mesmo se manterá funcionando, se não dispuser de quadros técnicos competentes e de um eficaz sistema de informações. A existência de informações técnicas representa uma ferramenta básica para remover obstáculos a uma administração realmente eficiente, justamente aquela que busca atingir níveis crescentes de racionalidade, com máximo grau de qualidade social e equidade.

POLÍTICA DE ALIANÇAS


No caso específico da UNDIME-MA, a sua malha de interlocução compreende o Escritório do UNICEF, as Gerências de Desenvolvimento Humano-GDH e Desenvolvimento Social-GDS, a Fundação de Apoio à Criança e ao Adolescente-FUNAC, o Ministério Público Estadual, o Centro de Estudos e Pesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitária- CENPEC, a Federação dos Municípios-FAMEM, o Conselho Estadual de Educação, entre outros, além de órgãos não-governamentais e da sociedade civil, como o Instituto do Homem, o Sindicato dos Professores do Maranhão, entre outros.

Um parceria das mais importantes para a UNDIME-MA é a que vem sedo feita com o Ministério Público Estadual, através  do Centro de Apoio Operacional da Infância e da Juventude, a qual gira em torno da implementação do programa institucional “Educação: Direito da Criança, Dever de Todos Nós”.

O programa vem realizando várias iniciativas  marcantes, as quais têm repercutido intensamente em todo o Estado do Maranhão, principalmente pelo seu ineditismo e pelo seu conteúdo inovador, destacando-se os Encontros Regionais de Educação e o programa das Teleconferências. Contando, ainda, com a participação qualificada do Unicef, responsável pelo financiamento, e o apoio de órgãos como a FAMEM, o Conselho Estadual de Educação, a FUNAC, o Sindicato dos Professores, as Gerências Regionais, entre outros, o programa do MPE visa atingir todas as dezoito regiões administrativas do Estado. Os encontros regionais têm o objetivo de materializar consensos sobre questões como implantação de Sistemas Municipais de Ensino, Conselhos Municipais de Educação,   Controle da Evasão Escolar, Conselhos Tutelares e dos Direitos da Criança e do Adolescente, entre outros. As Teleconferências, por seu turno, cobrem todo o Maranhão e podem ser acompanhadas de qualquer parte do Brasil e mesmo do exterior.

A ALIANÇA ESTRATÉGICA ANPAE-MA/UNDIME-MA


A tarefa histórica voltada à construção de um poder educacional local democrático e autônomo no Maranhão estimula uma efetiva aliança institucional entre a UNDIME-MA e a recém instalada seção estadual da Associação Nacional de Política e Administração da Educação-ANPAE, uma das mais antigas e conceituadas associações científicas de administradores educacionais do Brasil e mesmo da América Latina.

A responsabilidade social da UNDIME-MA com a reinvenção da política pública educacional nos municípios maranhenses exige da entidade vínculos permanentes e sólidos com o meio acadêmico e com organizações promotoras do desenvolvimento científico e tecnológico da educação.

Para que a UNDIME-MA se afirme como portadora de mudanças é mais do que evidente a necessidade de que se ultrapasse a luta meramente corporativa e que se transforme numa instância capaz de formular e implementar projetos de direção no campo das políticas públicas, passando a ser também uma instância produtora de cultura na esfera das políticas públicas educacionais, tendo como referência a construção e desenvolvimento sustentável do poder local democrático.

Estando ambas localizadas na esfera da sociedade civil e fortemente identificadas e comprometidas com o desenvolvimento da educação pública de qualidade social, encontrarão grandes facilidades em estabelecerem pactos de ação e interlocução, pois estarão isentas de muitas amarras que dificultam e burocratizam as articulações interinstitucionais, principalmente quando estabelecidas com entidades do setor governamental.

Gozando ambas de mais flexibilidade para agir e formular ações conjuntas em prol do desenvolvimento da política, da gestão e da administração da educação, poderão enriquecer e fortalecer a luta mais ampla da sociedade maranhense por um sistema educacional público que não seja excludente e de segunda categoria, pelo fato de atender apenas às demandas das camadas mais pobres da sociedade.

Além do mais, a aliança fortalece um dos eixos estratégicos da seção estadual da ANPAE, que é aquele voltado à priorização da educação básica municipal como uma das linhas mestras da programação da Associação para o próximo biênio, considerando que os municípios maranhenses são responsáveis diretos pelo atendimento de 80% das vagas nesse nível de ensino.

A experiência maranhense de parceria UNDIME-ANPAE, com toda certeza, resultará em oferta de subsídios a uma aliança mais ampla, em escala nacional, entre as duas instituições, na medida em que pode representar um experimento concreto capaz de promover uma eficaz complementaridade entre prática e teoria no campo da gestão e da administração de políticas públicas educacionais. Além disso, este processo de vasos comunicantes fará avançar não só os conhecimentos, como as práticas de gestão e administração da educação, fato este importante para uma eventual reconfiguração de paradigmas históricos ligados à evolução e aos movimentos da ANPAE.

A presença da ANPAE no cotidiano da administração e da gestão da educação nos municípios brasileiros, e maranhenses em particular, ainda é muito difusa, para não dizer fraca. Se a entidade souber articular melhor a sua natureza acadêmico-científica às necessidades e demandas da educação básica em geral, no que diz respeito à administração e gestão de redes educacionais e sistemas municipais de ensino, sem sombra de dúvida atingirá novos patamares de efetividade social em sua atuação institucional.

Os gestores municipais da educação apresentam grandes lacunas em termos de preparação e capacitação para o exercício de suas funções e atribuições públicas. A estrutura e organização da UNDIME não contempla diretamente a superação de tais óbices, o que reforça a importância estratégica da aliança UNDIME-ANPAE pelo desenvolvimento sustentável e pela autonomia dos sistemas municipais de ensino em todo o Brasil.

MARANHÃO DEMOCRÁTICO

 

Raimundo Palhano

 

1 – PREÂMBULO

“Maranhão Democrático” era a primeira das 12 macro-diretrizes do novo plano de governo do candidato Jackson Lago, cujo mandato de governador foi interrompido em abril de 2009 por força de um golpe judicial.

Retomar o governo tendo como premissa essencial a democratização do estado e da sociedade maranhense, em todas as sua esferas, continua sendo uma conquista inadiável, mesmo se sabendo tratar-se de uma opção extremamente ousada, pois voltada ao enfrentamento do maior dos desafios políticos do Maranhão: reacender na população a crença em futuro melhor e a convicção de que o fundamento da política é a conquista do bem comum do povo.

Como agir, os que comandam um governo, para que a sociedade inclusiva volte a acreditar na sua força e na sua capacidade de romper todos os grilhões e amarras que, por anos a fio, comprometeram sua liberdade e os seus sonhos mais relevantes?

 

2 – RELEVÂNCIA TEMÁTICA

Enquanto obra da filosofia e da engenharia política, a democracia continua sendo a mais desafiadora das utopias humanas, mesmo na era atual, marcada pela quebra irreversível de paradigmas clássicos que explicavam a vida social e a dinâmica política.

Permanece atualíssima porque lida com uma das questões mais difíceis, que é justamente como tornar real as crenças democráticas que informam a idéia de justiça, equidade e bem comum do povo, pilares da idéia republicana.

A presença da democracia no contexto maranhense ainda representa uma aspiração distante. É um Estado brasileiro que está no extravio há muito tempo. O torrão maranhense padece de uma espécie de síndrome da decadência e do atraso, a ponto de ainda hoje continuar sob o manto de donatários, a despeito dos avanços materiais e da modernização induzida pelo movimento de expansão capitalista em seu território.

Não há como negar que a conquista da democracia representa praticamente a única saída para colocar o Maranhão na história, no mundo moderno, para desenvolver a sua economia em escala humana, colocar o povo como soberano e garantir um poder público capaz de satisfazer as aspirações e necessidades da população maranhense.

Ficará para a história do povo maranhense a experiência interrompida dos fóruns do governo com a sociedade civil e movimentos sociais, durante o período Jackson Lago. Em tais ocasiões, o comandante do executivo, completamente despojado de seus aparatos institucionais, se colocava como parceiro dos movimentos sociais das várias regiões maranhenses para diagnosticarem e programarem ações voltadas à melhoria das condições e da qualidade de vida do povo.

O tralho realizado pela Secretaria de Planejamento e Orçamento na direção da remodelagem da gestão pública estadual, baseada em uma nova regionalização territorial e na descentralização administrativa, colocava o cidadão e a cidadã como sujeitos de direitos e com capacidade de decidir sobre os destinos do seu município e de sua região.

Processos como estes, altamente revolucionários em relação às formas tradicionais de gestão pública, quebrariam, em pouco tempo, as bases de sustentação do sistema oligárquico tradicional, pois as novas institucionalidades resgatariam a soberania popular e colocariam o povo no poder e com isso certamente contribuiriam para a dissolução dos currais eleitorais e de todas as formas atrasada de dominação política local.